我国社保基金管理目标与模式
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2020年07月29日 08:21
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一、社会保障资金管理目标与模式识别
社会保障资金管理目标是我们最终要达到的理想状态，它的选择涉及整个社会保障体制是否顺畅。社会保障资金管理模式是实现社会保障资金管理目标的途径，模式选择适当与否直接影响到社会保障资金管理目标的实现程度及速度。
（一）社会保障资金管理目标
在建立独立于企事业单位之外、资金多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系的总目标下，社会保障资金管理的具体目标有：
1.确保社会保障资金安全
社会保障制度的核心问题是社会保障资金，而社会保障资金的首要目标是确保资金安全。随着社会保障制度的不断推进，社会保障资金的安全问题变得越来越重要。
2.讲求社会保障资金效益
社会保障资金在运行过程中，要讲求资金效益，要处理好社会效益与经济效益的关系。社会保障资金在运作过程中，要实现资金的保值增值，既是社会保障事业可持续发展的必要条件，也是提高经济效益的很好途径。
3.促进社会保障制度可持续
社会保障制度与我国经济一样要实现可持续发展。社会保障制度的可持续发展的关键是管理好社会保障资金，即当社会保障制度面临一系列的困难如人口老龄化、突发性的自然灾害等意外情况时都能从容应对，保证社会保障制度的可持续发展。
4.实现社会公正与和谐
（二）社会保障资金管理模式
社会保障资金管理模式是指管理社会保障资金的具体方式。从世界各国的社会实践看，有不同的管理模式可供借鉴。
1.按管理主体划分
国际上，社会保险基金管理模式大致可以分为政府主导模式、社会自治模式和市场主导模式。不同模式的社会保险基金预算与政府预算的关系也呈现多样化。
（1）政府主导模式
政府主导模式中，政府在社会保险基金管理中扮演着主要角色，社会保险费的征收、管理、发放等环节主要由政府部门直接负责，具体分工上则有所不同。由于社会保险的强制性和福利性，很多国家都采取了这种模式。
社会保险基金预算与政府预算的关系，则与基金的来源密切相关，可分为三种情况：
一是社会保险收支纳入政府总预算；二是独立预算或复式预算；三
是不纳入政府预算。
（2）社会自治模式
社会保险主要由社会承担，基金由具有法人地位的各种社会保险管理机构独立管理，自主经营，政府只履行监督职能，不具体参与基金的管理，基金收支也不纳入政府预算。
这种社会自治管理模式多是沿袭历史传统，有深厚的人文和社会环境基础，其代表是德国。
（3）市场主导模式
社会保险基金实行私营化管理，不纳入政府预算。与社会自治管理不同的是，基金管理公司是市场主体，受益人与基金管理公司之间是经济关系，受益人并不参与基金管理公司的经营。
2.按具体管理、投资运营方式划分
（1）社会保险信托基金管理模式
社会保险信托基金管理是将社会保险基金委托给某一部门机构管理和投资运营。
其特点：①由政府保险直接管理，或由政府相关部门和非非政府人士组成专门委员会管理；②社会保险信托基金主要用于购买国债，大部分基金是作为政府预算计划的一个重要支柱而投向公共部门；③投资风险由政府承担，如发生基金收支失衡和投资损失，政府必须通过其他收入保证支付社会保险金。
（2）基金会管理模式
指通过基金会形式组织管理社会保险基金。如新加坡的中央公积金局，既负责社会保险基金的日常支付，又负责实施基金管理和投资运营。
国家通过中央公积金依法实施基金管理，同时作为公积金投资的信托人，遵循公积金法和信托法进行资金管理。基金主要投资与政府公债，旨在保证基金投资的安全和有效。
（3）商业型基金管理模式
指由政府规划并授权的基金公司组织实施社会保险基金的管理模式。
特点：专人专户，一家公司负责一项基金计划，以实现基金运行的简化，透明并强化监督管理；将社会保险基金的管理运营纳入法制化、规范化、制度化的轨道，并通过规定最低准备金额、基金投资限额来实现基金的正常运行。建立有效的监控体系和制定严格的投资规划，以确保基金运营的安全性和营利水平。
3.按典型国家划分
（1）美英模式
在养老保险基金管理运营方面的体现就是由雇主或行业协会发起的职业年金管理模式。基金没有代表受益人利益的董事会，其具有独立的法人地位，董事会在行使其作为委托人管理基金运营的职责时，主要是通过一系列的委托协议委托专业的基金管理公司、信托公司、投资公司等金融机构进行基金的投资运营，辅之以一定限度的直接投资。
这种模式下的职业养老基金、基金资产所有权、经营权、保管监督权三权是严格分离的，它使受托人、管理人、托管人之间形成相互监督、制衡的机制。这
种制衡机制能够有效防范经营者违规操作等风险发生。基金管理运营绩效的好坏与其资本市场发达程度，当事人诚信水平、外部监管能力及法律环境等有十分密切的联系。
（2）新加坡模式
由政府成立专门机构，直接对公积金进行正常运营管理。实行包括基金管理权、经营权、监督权三权合一的管理模式。
（3）拉美模式
实行“一人一账户”，“一公司一基金”体制。养老基金管理公司按法律规定，承担收缴保费，管理个人账户、投资运营、发放养老金等工作。
基金运营的成败主要取决于有关基金管理公司法人治理结构的好坏和政府监管水平的高低，以智利为代表的拉美模式，监管机构要求养老基金管理公司提供最低收益担保，以减少资产管理人缺乏竞争力，无效率及欺诈等代理风险。
4.按管理集中程度划分
（1）集中管理模式
指所有的缴费都交给一个唯一的管理机构，所有的养老金领取者都向唯一的机构获取养老金收益。这个机构可以是政府机构，也可以是非政府机构，但这个机构通过下设各种附属分支机构包揽特定制度下养老基金的费用征收，基金管理或养老金发放的所以业务，或有时各类业务也可以交给不同的机构管理，但关键的是这些机构之间不存在竞争，而是各自垄断的特定业务范围。
（2）分散管理模式
指养老基金的缴费被交给多个基金管理机构，这些基金管理机构运用养老基金进行投资并相互竞争，以保证基金的保值增值，并向成员发放养老金。
此模式优点：可利用市场竞争机制获取较高的投资回报，同时给予成员比较大的投资选择权，并且有利于避免腐败、政府操作等问题。
存在问题：管理成本一般较高，委托代理问题突出，不能实行大范围的转移支付等。
（3）相对集中管理模式
它是集中管理模式和分散管理模式的折衷。
主要表现为建立一个代表成员利益的机构，再有这个机构把资金管理的一部分业务通过签订合同的形式委托给其他一些相互竞争的管理机构，一部分业务交给自己下属机构去管理的模式。
社会保险基金关系到广大人民群众的切身利益，合理设计管理模式，确保基金安全高效运作，是建设和谐社会的重要保证。作为一个发展中国家，我国正处于经济体制转轨时期，社会保险基金管理制度的设计应综合考虑政治、经济和社会环境，立足国情，做出理性的选择。
二、社会保障资金管理方法与手段运用
（一）社会保障预算
社会保障预算是国家用于反映各项社会保障资金，包括政府安排的社会保障资金和养老、医疗、失业、工伤、生育以及住房等各项资金的年度收支计
划。
1、社会保障预算管理的必要性
筹集和分配社会保障资金是社会保障制度运行的基础和保证。
2、社会保障预算目标模式选择
（1）社会保障预算可供选择的模式
①政府公共财政预算模式
②完全脱离财政预算模式
③一揽子社会保障预算模式
④两板块式社会保障复式预算模式
（2）我国社会保障预算模式——编制两板块式社会保障复式预算模式。
①两板块式社会保障预算模式的含义
两板块式社会保障预算模式基本遵循现有社会保障预算的状况，将全部社会保障预算分为两块，其中一块是财政专户的社会保险资金基金预算，另一块是政府一般预算中的抚恤金和社会福利救济、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出以及其他大类下的零星支出等，在政府财政预算中单独以大类反映。随着行政事业单位养老保险的推开，行政事业单位离退休支出。
②两板块式社会保障预算模式的优点
该种方式的最大好处是与现实紧密结合，变动太小，在目前最具可操作性，而且将社会保险同社会福利、社会救济、社会优抚安置等社会保障内容区分开，体现了各部分不同的性质和资金来源，这是我国近期社会保障复式预算模式的现实选择。当然这种方式还没有从实质上解决社会保障资金两块分立的问题，要想反映整个社会保障资金的全貌，还必须两块相加，因此它还只是一个短期的过渡形式。
3、社会保障预算操作设计
在确定了社会保障预算模式后，可以进行社会保障预算的操作设计，应考虑的内容有预算编制的原则、预算的内容、预算的编制与审批、预算的执行和决算内容。
①社会保障预算的编制原则
社会保障预算的编制原则有政策性原则、可靠性原则、合理性原则、完整性原则和统一性原则。
②社会保障预算的内容
我国现阶段的社会保障预算应采用两板块式社会保障预算模式，即将社会保障预算分为两块，一块是财政专户的社会保险资金预算，另一块是政府一般预算中的抚恤和社会福利救济、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出等预算。
（二）社会保障统计
社会保障统计是事关社会保障事业发展的重要内容之一，如果没有完整而详实的统计数
据，我们就无从知道社会保障事业的进程与发展情况，政府也难以对社会保障事业做出科学
的决策。
1、社会保障统计概述
社会保障统计以各个社会保障项目运行过程中的数据为对象，运用科学的方法，从数量上揭示社会保障活动过程中的内在规律的工作，是社会保障日常工作的重要内容。
2、社会保障统计的特点
社会
保障统计作为一项专业统计具有如下特点：一是数量性。社会保障统计反映的是各种社会保障项目的数量指标，它通过对各种社会保障项目的搜集、整理和分析来认识社会保障各方面取得的成绩和存在的问题。二是总体性。社会保障统计的目的是要通过数据来描述和揭示由大量单个现象所构成的总体的数量规律性，一般采用的是某地区的工资替代率、事业率、工资增长率等总体性指标。三是具体性。社会保障统计不是空洞的理论，而是采用具体的方法对具体的时间、具体的地点、某一项具体的社会保障项目进行的具体记录。如要描述某一时期的社会救济支出时，一般做一下描述，到2003年底，全国领取城市居民最低生活保障金的人数为2247万人，月人均领取58元，当年全国各级政府财政支持最低生活保障资金156亿元，其中中央政府对中西部困难地区补助92亿元。四是工具性。社会保障统计不是为数字而数字，它为反映社会保障各项目的运行状态及规律服务，并为管理和决策提供依据。因此社会保障统计对社会保障工作而言，是一种重要的工具，这种工具及服务于社会保障管理，又服从于社会保障理。
3、社会保障统计的功能
①描述功能，这是最基本的功能，是通过社会保障统计指标、报表对社会保障运行过程加以定量的描述，使人们对社会保障工作有一个最基本的认识。
②评估功能，即通过科学、系统的社会保障统计指标体系可以对社会保障计划、政策产生的效果和影响进行评估，分析其利弊得失，同时也可以对各地区之间、国家之间的社会保障发展水平进行比较分析，为检查和评价社会保障工作提供量化的尺度。
③监督功能，即通过社会保障统计指标的动态变化对社会保障运行过程是否合理、采取的措施或手段是否有效率、社会保障资金的运用是否合理等情况进行监督，对出现的问题与矛盾进行及时的揭示进而提出改进的措施。
④预测功能，即利用社会保障统计的资料，运用一系列的预测方法对社会保障运行过程中是否会发生财务危机、是否与社会及经济的发展不协调或不配套进行预测，为政府及时采取有效的措施提供依据。
4、社会保障统计的作用
①统计记录、分析作用，社会保障统计可以全面记录社会保障事业发展的规模、速度、水平、结构、比例及效益等情况，并在此基础上进行分析，为以后的社会保障事业的决策提供依据。
②统计管理、服务作用，社会保障机构和统计人员提供统计资料，是提供统计服务的一般形式，社会保障统计指标可以为评价社会保障事业发展水平提供服务，为与社会保障事业发展
的国际比较服务。
③计监督作用，通过社会保障统计可以系统地跟踪检查国家政策的贯彻实施情况，分析原因考核工作业绩，社会保障的运行情况是否良好，社会保障部门有无违规行为，社会保障收支状况是否平衡等都需要借助于社会保障统计这个监督手段。
5、社会保障统计的内容与方法
社会保障统计所研究的客体是社会保障运行过程中的各种现象在总体上的数量关系，这种数量关系与社会、政治、经济、文化等密切联系，如最低生活保障线、社会保障资金征缴率、养老金社，
①，与社会保障有关的社会经济情况统计。社会保障系统不是一个独立运行的系统，它与当时的经济、社会等方面密切相关，如国家的财政状况直接影响到对社会保障的投入状况，因此社会保障统计的内容之一就是要反映并研究与社会保障系统相关的各种社会、经济关系指标，如国内生产总值、经济增长速度、通货膨胀指数、财政收入、社会平均工资、人口的出生率与死亡率及平均预期寿命等指标。
②社会保障运行的总体情况统计。从总体上反映社会保障活动情况构成了社会保障统计工作的另一重要内容，具体包括社会保障总体水平状态、社会保障资金总收入、社会保障资金总支出、社会保障资金当年结余及累计结余等指标以及各个社会保障项目在整个社会保障项目中所占的比例等指标。
③社会保障项目统计。
三、社会保障资金管理绩效评价
绩效是组织或个人为了达到某种目标而采取的各种行为的结果，而绩效评价是运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，对社会保障资金筹集、使用以及投资等管理活动的效率及其社会效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。对社会保障资金管理进行继续评价，有利于发现存在的问题并找出解决方法，为加强社会保障资金管理提供理论依据。
（一）社会保障资金管理绩效评价的功能及原则
社会保障是保障社会成员基本生存需要的公共物品，政府为社会保障提供资金并进行监督是政府的职责所在。通过绩效评价，既可以提高政府的管理水平，也可以提高社会保障资金管理的透明度，便于社会公众了解和监督。
政府社会保障资金管理绩效评价具有反映功能、评价功能、监测功能、矫正功能。
社会保障资金的绩效评价是社会保障管理中的新课题，目前还没有比较成形的评价指标及评价体系。但在建立社会保障资金管理绩效评价体系时，还应遵循科学性原则、定性定量相结合的原则、激励性原则、可测性原则、整体性原则。
社会保障资金管理的绩效评价是对社会
保障资金的效率及其取得的社会效益进行的评价与衡量，这个评价必须具备基本的要素，并要解决相关问题，绩效评价的基本问题：
1.社会保障资金绩效评价的主体和对象，明确评价与被评价的主体与对象，是整个绩效评价工作的前提。
2.社会保障资金绩效评价的内容，包括针对社会保险资金、住房公积金、企业年金、财政性社会保障资金、福利彩票基金和全国社会保障基金六大类内容的绩效评价。对其中的每一类资金而言，绩效评价的内容又包括资金来源、资金运用、资金结余与投资收益、资金管理总体效率等。
3.社会保障资金绩效评价的方法，可以借鉴企业绩效评价的方法，也可以借鉴财政支出绩效评价的方法，最主要的还是根据社会保障资金的特殊性，建立起适合社会保障资金管理的特殊性，建立起适合社会保障资金管理的独特方法。例如，最多费用选择法、方案比较法、因素分析法。
4.同时，还有一些问题也有待研究，如绩效评价的效力与效果，绩效评价的优缺点。
（二）养老保险基金管理绩效评价
养老保险在社会保险乃至整个社会保障制度中均占有重要地位，因此养老保险基金的考核与评价具有突出的意义。
对养老保险基金管理绩效进行评价可选择三项定性指标：养老金是否按时足额发放，基金是否存在违纪违规操作的情况，是否存在扩大统筹项目情况；七项定量指标：统筹保费增长系数、地方财政投入系数、基金支出增长系数、新退休人员平均退休年龄系数、社会化发放率、保障对象满意率、实际缴费率系数。
我国养老保险制度绩效评价结论：
1.养老保险的地区发展水平不平衡，但是差距在逐步缩小。
2.各地区差距大的指标有城镇基本养老待遇水平、人均养老金积累额、农村养老保险支付率、农村养老保险覆盖率、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入，约占总体指标数量的19%，而其他80%的指标各地区差距不大。
3.养老保险基金收支、养老保险基金安全才是衡量养老保险发展水平的主要指标。衡量养老保险发展水平不单单是提高养老保险的覆盖率、养老保险社会化发放率，这些指标固然是重要的，但养老保险基金收支、养老保险基金安全才是衡量养老保险发展水平的主要指标。
依据养老保险基金绩效评价的结果，在资金管理使用过程中，对于各类违纪违法行为，应视不同的情况分别追究有关人员的责任。
（三）失业保险基金管理绩效评价
失业保险基金管理绩效评价指标包括定量指标和定性指标两大类。定量指标包括失业保险费收入增长率、失业保险基金支出增长率、省市财政投入比
例、享受人数下降率、按时足额发放率、社会化发放率等；定性指标包括基金管理办法是否健全完善、失业人员是否实行动态管理、资金违纪违规情况等。
（四）促进就业资金管理绩效评价
促进就业资金主要包括社会保险补贴、职业培训补贴、职业介绍补贴、公益性岗位补贴等财政性资金，其评价的范围包括各级财政当年安排的就业资金以及上年安排结转当年使用的促进就业资金。
促进就业资金绩效评价指标由定量指标和定性指标构成。定量指标包括就业补助资金与地方财政可支配财力的比率、万元培训补贴就业人数、万元职业介绍补贴就业人数、万元公益性岗位补贴开发岗位数、财政补助资金库款直达率、下岗失业人员满意率等。定性指标包括是否健全就业资金管理的政策制度体系和规范操作规程、资金违纪违规情况、是否按规定及时拨付资金、劳动合同和再就业优惠证管理是否符合规定等。
（五）最低生活保障资金管理绩效评价
最低生活保障资金是指政府为保障城镇（农村)居民最低生活需要而由财政预算安排的资金。其绩效评价指标由定量指标和定性指标构成。定量指标包括省市财政投入比率、按时足额发放率、人均受益水平增长率、低保对象满意率、低保资金银行发放率、低保对象动态管理率等；定性指标包括是否实现应保尽保、是否做到按户核实家庭收入、资金违纪违规情况等。