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农业经济展望
新形势下保障中国粮食安全的思考
吴建寨
徐克王盛威张建 华
（中国农业科学院农业信息研究所

农业部农业信息服务技术重点实验室
北京
100081
）
摘
要：当前，中国粮食生产资源环境约束逐步显现，居民消费 结构快速升级，区域供需不平衡开始加剧，比较
效益持续偏低，国际市场与外资的影响渗透日益加强，中 国的粮食安全面临全新的形势与挑战。未来，在粮食生产环
节，应进一步完善粮食生产支持政策体系，强 化科技研发与服务，加强粮食品种资源挖掘与创新，优化粮食生产区域
布局，完善主产区利益补偿机制， 夯实粮食供给保障基础；同时，在粮食消费流通环节，要科学引导居民食物消费，
深化粮食市场化改革， 处理好“两个市场”关系，建立健全监测预警体系，提高对粮食安全形势的研判能力。
关键词：粮食安全 ；保障；新形势；比较效益；政策建议；中国
Reflections
onChina'sFo odSecurityundertheNewSituation
Wu
Jianzhai,X uKe,WangShengwei,ZhangJianhua
（
Agricultural InformationInstitute,CAAS;KeyLaboratoryofAgri-info rmationServiceTechnology,
MOA,Beijing100081
）
Abstract
：
At
present,theconstrainto fresourcesandenvironmentinChina'sgrainproductionha sbeen
emerged;theresidents'consumptionstructure hasbeenupgradedrapidly;theunbalanceofregionaldeman d
andsupplyhasbeenintensified;thecomparativeadv antagehaskeptlow;thepenetrationofinternational
sechangesareaffectingthepatternofChina'sgrainsuppl y
anddemandandmakingChina'ntingwiththenewsituat ion,in
theprocessofgrainproduction,Chinesegover nmentshouldfurtherimprovethesupportingpolicysystem of
grain'sproduction,strengthensci-techresearch andservices,enhancethedevelopmentandinnovationinne w
varieties,optimizethelay-outofgrainproduction region,perfectcompensationmechanismofmainproducing
areas,andtampthefoundationofensuringgrainsuppl y;fortheconsumptioncirculationprocess,guide
res idents'consumptionscientifically,deepenmarket-orie ntedreformofgrain,dealwiththerelationship
betwe enmarketsestablishmonitoringandearlywarningsystem, andelevatethejudgingabilitytothe
situationoffoo dsafety.
Keywords
：
food
security;guar antee;newsituation;comparativeadvantage;policyadvi ce;China
“民以食为天
”，如何保障近
14
亿中国人的吃饭
问题，是中国乃至世界都十分关注的问题，对我国乃
至世界发展而言，都具有重大意义。中国粮食安全问
题历来得到国内外研究的高度重视，尤其
20
世纪
90
收稿日期：
2015-03-09
基金项目：
国家自然科学基金（
4120159 9
）；
中国农业科学院科技创新工程（
CAAS-ASTIP-2015-AII-0 2
）
作者简介：
吴建寨
（
1979
—），
男，山东 滨州人，博士，副研究员，研究方向为食物安全评估。
E
-
mail
：
wujianzhai@
年代美国学者
Brown
博士对中国粮食安全发出了悲观预测之后，引起了关于中国粮食安全问题的大讨
论
[1]
。虽然这种悲观论断被 中国农业快速发展的巨大成
就所击碎
，但不可否认的是，它推动了政府与科研人
AO< br>农业展望
２９
2015
年第
5
期

农业 经济展望
员对实现中国粮食安全保障之路的思考与探索。
中国政府先后出台了一系列针对粮食生 产的支农
惠农政策，如在
20
世
纪
90
年代成立国家粮食储 备
局，专门负责粮食专项储备工作
；
2004
—
2015
年 ，连
续
12
年的中央一号文件聚焦
“三农”；
2008
年与
2012
年分别颁布
《国家粮食安全中长期规划纲要（
2008
—< br>结构的变化。
21
世纪以来
，口粮消费总量减少，且口
粮人均消费量持 续下降，饲料粮消费和工业用粮快速
增加，粮食需求总量持续增加。分品种而言，稻谷和
小麦消 费略降，玉米、大豆和杂粮消费规模和比重双
增。品质好、适合居民消费、食品加工与饲料生产的
水稻、小麦、玉米等大宗优良品种仍难以满足需求，
品种结构性不平衡现象凸显，尤其大麦等部分小品 种
对国际市场依赖度高。
2020
年）》
与《全国现代农业发展规划（
2011
—
2015
年）》，
对中国粮食安全保障都提出了明确的发展思< br>路。相关学者也纷纷献计献策，如姜长云认为，市场
化和适度国际化是解决我国粮食安全问题的根 本出
路
[2]
；翟虎渠则提出了科技丰产、耕地保护和质量提
升、优势区域增 产的三大战略
[3]
；黄
季焜等在
1.3
粮食供需跨区域调动问题日 益突出
在差异
化的区域经济发展思路及自然禀赋差异
下，我国粮食生产空间异质性明显 。近年来，辽宁、
河北、山东、吉林、内蒙古、江西、湖南、四川、河
南、湖北、江苏、安徽、 黑龙江等
13
个省
（自治区）
的粮食产量占全国的比重超过
70%< br>，其中中部各省份
产量比重已经接近
50%
。与此同时
，人口流动、交 通
设施以及工业基础等的差异性导致我国粮食消费存在
显著差异。目前，我国粮食消费增加的省 份主要分布
于东北及华北地区，以东部省份最为集中。这种粮食
生产与消费的空间不匹配性，必 然会对粮食储存、运
输、主产区生产持续性等造成不良影响，影响到国家
粮食安全保障。
2012
年提出了
“三个目标，四个转变”的发展思路
[4]
，
朱 希刚
、马晓河等也针对不同时期的社会经济背景提
出了具体看法
[5-6]
。
目前我国粮食供求关系已发生了巨大变化，从
20
世纪
90
年代中后 期中国就实现了粮食从长期短缺到
总量基本平衡
、丰年有余的历史性转变，尤其是近年
来，影响中国粮食供求格局的国内外环境和主要因素
发生了重大变化，中国的粮食供需面临全新的问题。
需要进一步理清思路，制定针对性的保障措施。
1
1.1
中国粮食安全面临的 新形势
资源环境对粮食生产的约束日趋显现
随着我国城镇化进程的加速、人口的不断增长及1.4
粮食比较效益持续偏低影响种粮积极性
我国粮食生产成本迅速上升，仅靠粮价上涨与 政
策补贴难以提升粮食收益。虽然近期我国粮食出售
（收购）价格总体呈上涨趋势，但由于农业 生产资料
价格上涨幅度较大，尤其是粮食生产物质与服务费的
大幅度上涨吞噬了提高粮食价格与 政策带给农民的利
益。即使加上粮食生产的各种补贴，种粮效益仍低于
其他经济作物。今后，我 国粮食生产成本上升的趋势
仍将存在，粮食利润空间受到挤压，造成种粮比较效
益下降，对我国 粮食生产产生了极为不利的影响。
经济水平的提高，粮食生产面临的资源、环境约束越
来越明显 。首先，随着我国人口增长、工业化和城市
化的推进，耕地占用压力不断增大，耕地减少趋势在
今后短时期内将难以发生根本性改变。其次，农业用
水资源的总量不足，且空间分布极不平衡。我国人均
淡水资源占有量仅为世界平均水平的
14
，并且空间
分布极其不均，占粮食播 种总面积
55%
的
重要农业
区，其水资源只占中国总量的
14%左右
。
13
个粮食主
产省（自治区）粮食总产约占全国的
70%
，但其农业
用水总量仅占全国农业用水总量的
46%
。再次
，农业< br>生产环境问题日益突出。城镇化进程与工业的快速发
展及农业本身不合理的耕作模式严重破坏了土 壤质量
和农作物的生长环境。
1.5
来自国际市场的各种风险和挑战加大
近年 来
，国内外农产品市场融合与互动性进一步
加大，长期来看，积极参与国际市场、增加粮食对外
贸易是大势所趋。我国粮食市场既面临着来自国际市
场的机遇，也面临着来自国际市场的各种风 险和挑
战。首先，国际、国内粮食市场的互动明显加强，粮
食已成为国内与国际互动性较强的产 品；其次，近年
来，国外资本开始进入我国粮食种子、流通、存储等
领域，外资在我国粮食领域 的渗透逐步加强，使我国
粮食市场面临的风险加大。面对国际市场与资本的挑
战，我国尚未从世 界经济全球化视角进行考量，并且
1.2
居民食物消费结构升级带动粮食消费结构变化
明显
随着社会经济的飞速发展，居民生活水平得到显
著提高，居民食物消费快速升级，进而带动 粮食消费
AO
农业展望
３０
2015
年第
5
期

农业经济展望
存在部门分割
、信息不共享、技术手段落后等问题，
至今尚未建立高效、有力的信息发布体系，贸易逆向
调节、滞后调节的现象时有发生。
家粮食安 全的现代科学技术支撑体系。
其次，指导服务方式创新亦是发展粮食生产的有
效途径。应进一步 创新模式，推进多元化、社会化与
信息化农业科技推广服务体系的形成。当前，应按照
强化公益 性职能、放活经营性服务的改革要求，在完
善以政府为主导，以农业科研、教学部门开展的多种
形式广泛参与的公益性为主的服务体系的基础上，提
高其他企业、合作组织与个体等经营性服务组织的参
与程度，形成多元化、社会化社会服务组织体系，推
进农业服务，促进粮食生产、流通领域的发 展，尤其
要注重现代信息技术的应用，以信息技术改造传统落
后环节，提高科技传播效率及应用 成效。
2
2.1
保障粮食安全的政策建议
明确导向
，完善粮食生产支 持政策体系
在经济管理体制下，我国粮食生产受相关制度、
政策影响显著。粮食生产支持政策是 指国家为解决粮
食生产等问题，提高粮食生产能力而实施的一系列政
策措施的总和。当前，我国 粮食生产支持政策的核心
是保证粮食生产，同时也兼顾到农民收入与主产区利
益。美国、日本、 欧盟等发达国家和地区对粮食生产
的财政支持政策主要包括直补、税收、信贷、保险
等。不同国 家根据自身国情，对相关政策各有偏重。
如美国侧重税收、保险政策对粮食生产和农民的优
惠， 主要体现在保费补贴、业务补贴和免税等方面；
日本则比较重视通过信贷给予粮食生产支持，如通过农协发放低利长期贷款、政府负责补贴利息差额等；
另外，欧盟还建立了环保补贴等方面的粮食生产 支持
政策。
发达国家发展粮食生产政策更加偏重于增加收
入，我国当前生产支持政策体 系虽然逐年完善，但部
分方面仍有所缺失，如优惠税制、农村信贷、农业保
险、环保补贴等方面 ，并且现有政策偏重以粮食生产
为核心，仅是兼顾增收等。
2.3
深化粮食市场化改革 ，强化流通体系建设与调控
改革开放以来，党中央、国务院先后出台了一系
列方针政策，改革和 创新国内外粮食贸易体制，通过
促进粮食流通市场的形成为确保粮食安全提供支持。
未来应加快 完善全国统一的粮食竞价交易系统，扩大
交易市场联网范围，健全市场交易规则，完善交易监
督 机制，提高交易效率
[7]
。在国家对粮食的宏观调控
下，充分发挥市场机制的作用， 逐步建立和完善适应
社会主义市场经济要求的粮食流通体制。尤其加强农
村粮食流通体系建设， 发展乡村粮油超市、连锁店、
配送中心等新型粮食流通业态，巩固和发展农村粮食
流通网络。加 强粮食流通基础设施建设，促进粮食市
场体系与粮食物流体系衔接、粮食商流与物流配套。
另外 ，应加强对粮食流通各环节的监督管理。进一步
完善粮食立法工作，将现有的各种有关粮食流通的条例、规定进行总结、梳理，建立完善的粮食流通法；
严厉打击粮食收储阶段以次充好、囤积居奇、欺 行霸
市、强买强卖、哄抬粮价等扰乱粮食流通秩序的违法
经营行为；进一步推进粮食仓储管理和 安全生产工
作，提高粮食流通效率。
2.2
加强科技研发
，推进科技服务改革开放以来，我国粮食产量先后登上了
4
亿
t
、
5
亿
t
和
6
亿
t
的台阶
，比总人口的年均增长率高出< br>近
1
个百分点
，其中，科技进步功不可没。
未来，首先应进一步加大科 技研发力度，依靠重
大科技突破来支撑粮食增产。围绕保障国家中长期粮
食安全的总目标，着眼 于作物、粮田和区域生产能力
潜力提升与挖掘，通过提升自主创新能力，突破持续
高产稳产的重 大科学问题。可根据《国家粮食安全中
长期规划纲要（
2008
—
2020< br>年）》
的部署，围绕新增
2.4
优化品种结构
，提高粮食品质
随着我国城乡居民温饱问题的基本解决，人们的
饮食消费发生了明显变化。早期阶段，粮食作为难以替代的生活必需品，供需的主要矛盾是数量，而随着
我国人们生活水平的提高与粮食供求格局的变化 ，消
费者对粮食品质、质量的要求提高，对个别小品种粮
食的需求增加。因此，优化品种结构、 提高粮食品质
成为促进生产消费协调必须面对的问题。
粮食品种结构的优化，首先，要研究分析 不同用
途、不同消费层次、不同地区对粮食品种的需求，在
500
亿
kg粮食的目标
，对
2015
年、
2020
年中长期的
农业 科技进步贡献率、科技成果转化率、农作物新品
种覆盖率、粮食平均单产水平等提出宏观发展要求，对灌溉水利用系数、化肥利用率等粮食生产科技指标
提出具体发展目标，实现主要粮食作物种质资源 创
新、新品种选育、耕作栽培、土壤保育、节水灌溉、
减灾防灾等关键技术创新和升级，以基本 形成保障国
AO
农业展望
３１
2015
年第
5
期< /p>

农业经济展望
保证主要品种粮食种植的前提下，适度推进新形势下
需求旺 盛小品种粮食的生产；各地亦要根据本地区自
然资源禀赋，努力扩大专用、适销对路品种的比重，
积极推进新品种种植，满足市场对粮食品种多样化、
多层次的需求。其次，要努力加强优质新品种的种
植，继续大力发展优质专用小麦、玉米、大豆的生
产，淘汰劣质、一般性品种，积极组织种粮大 户、粮
食产业龙头企业和粮食购销企业，发布粮食品种信
息，签订产销合同，引导农民按市场需 求种植。另
外，品种改良和突破性育种有赖于优异种质资源的发
掘和创新。必须在现有基础上， 进一步丰富遗传多样
性，提高种质资源长期保存技术水平和鉴评技术水
平，挖掘优异基因，拓展 作物种质资源圃和基因库，
加强种质创新，完善种质资源信息系统，提供及时、
准确、全面的品 种资源信息。
生产能力与生产水平存在较大差异。地区人口集聚程
度与粮食消费水平和结构以及 粮食消费相关产业的布
局同样存在较大差异，因而形成区域间粮食产销与供
求的不平衡。另外， 区域内粮食生产结构与其他作
物，如棉花、油料、糖料等经济作物之间存在既竞争
又相互依存的 关系，优化粮食生产的区域布局是实现
粮食生产消费协调的重要基础条件。
粮食生产布局、结构 的变动与调整，要考虑国民
经济长期发展战略、国内外粮食市场供求变动、国内
外农产品贸易等 因素的影响，还要综合分析全球与全
国粮食安全状况以及区域粮食安全形势等，而且还受
运输、 储备能力和贮藏期限的制约，因此粮食生产、
消费的区域协调要充分发挥区域间的协同机制，实现
全国各区域粮食安全保障功能的合理定位与优化。当
前尤其要注重创新机制，通过政策倾斜，加大对粮 食
主产区的利益补偿，调动优势产区地方政府与种粮农
民的积极性，切实提升主产区的粮食增产 能力。另
外，要深入研究区域粮食消费结构变化规律与特点，
明确不同区域的粮食生产功能定位 ，加强产销区域协
作，促进粮食生产、消费区域协调。促进以粮食生
产、消费协调为目的的粮食 生产的产业布局，必须结
合全国经济功能区发展与农业功能总体区划等最基本
的区域功能定位， 在考虑区域资源禀赋、社会经济技
术基础、人们的种植习惯与同时期市场需求与农产品
供求关系 等多种因素的基础上进行。
2.5
加强咨询与指导，科学引导粮食消费
近年来
，随着社会经济发展和居民收入的提高，
我国居民食物消费理念变化明显，同时，也产生了资
源 浪费、品种不匹配等问题。
当前，应积极引导居民科学消费。首先要采取多
种形式，广泛宣传健 康、科学饮食。保证必需的谷物
消费，增加蔬菜、水果消费量，适度消费动物性食
品，促进居民 科学调整肉菜比例、粗粮细粮比例、合
理食用植物油摄入量等，促进形成科学合理的居民膳
食模 式。其次，全社会要积极树立节约粮食的消费观
念。要将科学消费观作为公益广告在电视、报刊、杂志等新闻媒体以及商品商标上广泛深入地宣传，形成
良好的舆论氛围，使全社会能充分认识树立科学 消费
观的意义，使所有的消费者增强社会责任感，提高节
约粮食、理性消费意识。再次，充分考 虑行业之间、
地区之间、不同收入阶层之间的生活质量差异，建立
科学的政策导向，确保贫困人 口、低收入者的粮食消
费基本需求。另外，还应基于我国当前粮食生产的区
域布局特征，通过户 籍、社会保障等制度变革，借助
国家的区域发展战略，促进人口合理流动与布局，如
中部地区粮 食生产比重越来越大，可通过相关措施引
导中部民工的就近就业，可减少粮食的空间运输，降
低 损耗，促进区域协调。
2.7
处理好
“两个市场”关系，积极应对国际挑战
2 001
年正式加入世界贸易组织
（
WTO
）后，我
国粮食市场既面临 着来自国际市场的机遇，也面临着
来自国际市场的各种风险和挑战。全球化趋势下，利
用两种资 源、两个市场是各国的必然选择。
首先，要积极利用国际市场，制定参与国际竞争
的总体战略设 计。我国应适时、适度地利用国际粮食
市场，进行粮食品种丰歉调剂；通过建立进出口战略
机制 ，着手构建全球粮食资源供应链体系。制定参与
国际竞争的总体战略设计，争取在新的国际农业规则中体现出中国立场，维护国家利益。其次，国外企
业、国际资本利用
WTO
准则和 我国市场开放的机
遇，纷纷进入我国农业与粮食领域，面对其带来的冲
击与危害，我国一方面要 遵守
WTO
承诺
，开放国内
市场，但又要注意保护国内产业。面对两难境地， 主
管部门应建立长期、主动应对策略，尤其是要强化地
方政府的产业安全意识，不能为了地方经 济的发展，
2.6
健全利益协调机制，优化粮食生产区域布局
我国地形复杂多样
，平原、丘陵、高原、盆地、
山地与江河湖泊交错分布，自然地理经度地带性、纬
度地带性及 垂直地带性特征明显，造成不同地区粮食
AO
农业展望
３２
2015
年第
5
期

农业经济展望
一味地招商引资，为我国粮食等农业产 业的安全埋下
隐患。应在遵守
WTO
规则基础上
，积极融入世界市
场 ，明确思路，设计出参与世界粮食市场竞争与博弈
的统一安排。同时，必须建立应对国际粮商、国际资< br>本的明确思路与战略规划，尽快建设保护国内粮食与
农业产业的战略体系。
速升级、农业 生产风险加大、比较效益持续偏低、国
际市场与外资影响的渗透日益加强等诸多新形势和挑
战， 我国应有针对性地构建系列措施与政策体系，保
障粮食安全。
粮食生产与消费为两个联系紧密的 系统，对于粮
食安全保障水平的提高，更多应从粮食生产着手，再
从粮食消费与流通环节进行补 充与完善。在粮食生产
方面，进一步完善粮食生产支持政策体系，强化科技
研发与服务，加强粮 食品种资源挖掘与创新工作，建
立健全区域利益协调机制，优化粮食生产区域布局
[8]
。
在消费环节
，要进一步推进饮食咨询与指导，科学引
导居民食物消费。在流通环节 ，进一步强化流通体系
建设与调控，处理好“两个市场”关系，建立健全监
测体系，提高对粮食 安全形势的研判能力。
参考文献
2.8
建立健全监测体系，加强粮食市场预警与调控< br>无论是市场调控还是政府调控，都离不开对市场
行情的监测与准确、及时的信息，且需要对形势加 以
研判与把握，这些都需要监测预警系统的支撑。建立
健全粮食市场监测预警体系，密切跟踪国 内外市场形
势和变化，完善粮食供求等信息发布制度，对保障粮
食有效供给具有重要意义。首先，建立健全粮食供需信息监测系统，增强信
息收集能力。应建立粮食安全信息全程跟踪监测技术
与系统，以获取完整、准确、有效的信息，提高农业
部门宏观决策的及时性和准确性，实现数据 标准、数
据收集方法和数据处理方法的统一，便于各部门信息
的兼容与共享。其次，进一步完善 粮食安全预警方法
和指标体系。现代预警方法包括警兆指标法、经济计
量模型法和景气分析法， 上述
3
个方法虽然利用了现
代研究方法和工具，但或多或少都存在着一定的问
题。结合中国实际，专家评估和景气分析相结合的方
法有较强的应用性，应在主管部门的领导下，在统一
数据收集标准、方法和预警方法的前提下制定科学、
统一的预警指标。再次，完善预警机制，尤 其是对突
发事件的应对机制。应建立完善的应急预案，根据不
同的警度，设定不同的响应等级， 迅速开展警情处理
工作，重点提高应急处置能力和综合协调能力。另
外，粮食安全预警体系的构 建和完善需要大量的资金
投入，政府需要对粮食安全预警工作专门立项，对预
警基础设施建设、 人员培训和工作运行费用提供财政
支持。
[1]
LestRBrown,'swate rshortagecould
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3
结论与展望
当前
，面对资源环境约 束显现、居民消费结构快
（责任编辑
任育锋）
AO
农业展望
３３2015
年第
5
期