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依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障
------党的十八届四中全会精神解读
党的十八届四中全会是在我国全面建成小康社会的 关键阶段、全
面深化改革进入攻坚时期召开的一次十分重要的会议。会议通过的
《中共中央关于 全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定了总目
标，描绘了总蓝图，作出了新部署，发出了动员令， 是奋斗宣言和行
动纲领，在中国法治史上具有里程碑的意义。就法学而言，它既是教
科书，又是 路线图、施工图。
一、依法治国的重大意义
1、 依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障
坚持走中国特色社会主义法治道路，是总结中国近 代以来我国法
治发展的曲折历程，以及世界各国法治发展道路所做出的唯一正确抉
择。近代以来 ，特别是1840年以后一些仁人志士为了防止中华民族
陷入亡国灭种的危机，纷纷变法图强，探索法治 道路，其中进步的探
索有两次，一次是以康有为、梁启超为代表的资产阶级维新派，要走
君主立 宪的法治道路，但他即使是君主立宪也被以慈禧为代表的封建
势力很快封杀了，康有为、梁启超赶快逃跑 。第二次是以孙中山为代
表的资产阶级革命派，推翻了封建帝制，建立了共和，制定了中国历
史 上第一个资产阶级宪法性文件，叫《中华民国临时约法》，但是几
个月就失败了，袁世凯当了大总统以后 ，就废除了临时约法，推翻了
共和，复辟了帝制。在他之后，北洋政府像走马灯一样，总统频繁更
换，几个月换一个，政党议会恶性争斗。蒋介石国民党政权上台以后，
1927年以后，打着宪法的幌 子，实际上是行使军事独裁统治，他所
谓的五权宪法，所谓的军政宪政，实际上都是宪政。我们讲只有中 华
人民共和国的建立和社会主义制度的建立，才为在960万平方公里
的中华大地真正实现法治 奠定了根本的政治和经济基础。
新中国成立以后，1954年，党中央毛主席对法治高度重视，195 4
年毛主席在杭州用几个月时间亲自起草宪法。1954年前后包括人民
代表大会的制度的建立 ，那是我们法治发展的一个黄金期，但是到了
1956年以后，国际上发生了匈牙利事件，国内发生了反 右派斗争，
毛泽东的注意力发生了重大变化，觉得社会主义政权会受到很大威
胁，对于阶级斗争 产生了不切实际的问题，提出了阶级斗争为纲，直
至发生了文化大革命。文革结束以后，1978年，十 一届三中全会上，
邓小平同志鉴于这段时期的深刻教训，明确提出“为了保障人民民主，
必须健 全法治，必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人

改变而改变，不因领导人注 意力的改变而改变”。小平同志这一段话，
就是针对我们法治的惨痛教训而言的。应当说对我们法治发展 起重大
作用的，主要是两个过程，一个就是文革的发生，使我们接受了深刻
的教训，总书记在讲 话也讲了。第二个过程就是社会主义市场经济机
制的建立，要求我们必须要搞社会主义法治，市场经济必 须是法治经
济，不然不可能搞市场经济。所以1992年以后，搞市场经济以后，
1997年我 们提出了依法治国，建设社会主义法治国家，1999年写入
了《宪法》，2004年在加强党的执政能 力建设的《决定》当中，又
把依法执政写进了党的文件，明确提出依法执政是在新的历史条件下
我们党执政的基本方式。直到2010年我们形成了两个坚持——坚持
依法治国、依法执政、依法行政共 同推进；坚持法治国家、法治政府、
法制社会一体建设，这样一个高度的政治共识、行动自觉和工作布局 。
所以，我们用几十年的时间来实现了西方国家一两百年，两三百年才
能取得的法治建设的成就 ，这充分证明中国必须要走中国特色社会主
义法治道路，这是一个代价最小，速度最快，成功最快的一条 道路，
旧中国那些君主立宪，议会民主，三权分立，那些都是行不通的，所
谓西方宪政更是行不 通的。
从西方国家的法治道路来看，它普遍的也是把法治的一般理念
与各国的国情结合，来 走自己的法治道路，没有一个国家走法治以外
的道路能实现繁荣，但是也没有一个国家能够完全照搬别国 的法治道
路。世界上第一个实现法治的国家是英国，英国是1688年所谓的光
荣革命，不流血 实现法治，新兴资产阶级与封建贵族相妥协实现法治，
英国为什么能做到，它的国情决定的，王权从来没 有发展到登峰造极
的地步，中世纪就有司法独立的传统，就有议会，收税权在议会。而
在它之后 101年，1789年的法国大革命，是暴力革命实现的法治，
为什么法国不能走英国的道路？它走不了 ，法国的封建统治登峰造
极，就像我们的清王朝妥协不了一样，路易十六不愿意妥协，最后被
送 上断头台。那么美国它走的又是一条道路，它是英国的这些清教徒，
把法治传统带到了美国，先是移民， 移民社区有法治，社区以后组成
一个一个州，组成13个州，有法治有宪法，最后是1786年，13个
州签订美利坚合众国宪法，它的法治是从社区到州到国家倒着走的，
我们讲其他已经实现法治和 正在走向法治的国家，走的道路也都是结
合本国国情走的，如果像埃及，像乌克兰，像菲律宾，甚至我们 讲像
包括印度，印度完全照搬英国议会民主，大概已经是六七十年了，很
长了，再说它原来是殖 民地，菲律宾这些照搬三权分立，那都是失败

的。菲律宾60年代人均已经6000美元 了，但是现在这么多年发展
的实际上是很缓慢的。
所以我们讲走中国特色社会主义法治道路， 这是从我们国家的法
治发展历程看，从世界的法治发展道路看得出的唯一正确结论。
2、 依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
国家治理现代化，是中国共产党提出的“第 五个现代化”。我们党
在上世纪20世纪中期前后曾先后提出工业、农业、国防和科学技术
的现 代化，我们现在提出的国家治理现代化，是在这个基础上提出来
的第五个现代化，它是我们中国共产党认 识现代化最新的理论成果。
治理这个概念，中国古已有之。早在春秋战国时期，《荀子》里就谈
到“明分职,序事业,材技官能,莫不治理……”，这就是治理的问题。几
乎同时期的《孔子家语》里也 谈到“吾欲使官府治理”。而古代讲的治
理朝政、治理国事中的“治理”实际上是处置国家政务的活动， 也就是
我们所说的治国理政。可见，治理是国之大事，是要把公共事务管好。
治理与原来所说的 统治和管理究竟有什么区别？根据罗西瑙（美国华
盛顿大学教授，全球治理理论主要创始人之一）的定义 实际上有三大
不同。第一，主体多元。过去的统治、管理的主体只有国家、政府一
个，其他都是 受体，是接受统治管理的对象。现在，罗西瑙把治理看
成是一系列的活动，是一个过程。那么参加这个过 程的方方面面都是
主体之一。主体由一发展为多，是多主体的、多中心的。第二，权源
不同。过 去的统治权、管理权是从上到下授权。治理是一个活动，是
一个过程，在活动中、过程中产生了授权，而 且是大家参与的，权力
可能是由大家决定授给某些组织的。第三，方式不同。统治、管理采
取的 方式是单方向的、强制的、刚性的。治理是一个过程，是一系列
的活动，采取的方法可能是商量、沟通、 合作。什么叫现代化？现代
化是由农业社会向工业社会整体性的转型，它表现为机械化、信息化、
科技化、市场化、社会化、知识化、民主化、法治化、制度化、多元
化。这“十化”与国家治理有关的 主要是民主化、法治化、制度化、多
元化。所以，国家治理现代化实际上是要体现民主化、法治化、制度
化和多元化。
3、 依法治国是全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要
保障
当前,我国全面建成小康社会已进入决定性阶段,全面深化改革进
入攻坚期和深水区。我们面 对的改革发展稳定任务之重前所未有，面
对的矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的期盼和要求 之高
也前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用

更加重 大。总体上看，我国改革发展稳定形势是好的，但发展中不平
衡、不协调、不可持续问题依然突出，人民 内部矛盾和其他社会矛盾
凸显，党风政风也存在一些不容忽视的问题，其中大量矛盾和问题与
有 法不依、执法不严、违法不究相关。市场经济应该是法治经济，和
谐社会应该是法治社会。要解决经济、 社会、民生领域存在的突出问
题，克服公器私用、以权谋私、贪赃枉法等现象，克服形式主义、官
僚主义、享乐主义和奢靡之风，反对特权现象、惩治消极腐败现象等，
从根本上讲，还得靠法治，靠全 面依法治国。我们必须把依法治国放
在更加突出的位置，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益 、
调节社会关系、规范社会行为，确保我国社会在深刻变革中既焕发勃
勃生机又运行井然有序。
4、 依法治国是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、保证党
和国家长治久安的长远考虑 < br>对全面依法治国作出部署，既是立足于解决我国改革发展稳定中
矛盾和问题的现实考量，也是着眼 于长远的战略谋划。到2020年顺
利实现全面建成小康社会目标之后，如何确保我们党实现长期执政、
领导全国人民朝着新的奋斗目标前进，保证经济社会持续健康发展、
实现党和国家长治久安，实 现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大
复兴的中国梦，这些都是需要我们深入思考和回答的重大问题 。治理
一个国家、一个社会，关键是立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国
理政最大、最重要的 规矩。法治和人治的关系历来是人类政治文明史
上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面 对和解决的
一个重大问题。纵观世界近代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有
一个不是较好解 决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度
实现了快速发展，最终却出现经济社会发展停滞甚至 倒退的局面，这
种情况很大程度上与法治不彰有关。在世界社会主义发展史上，不少
国家都没能 解决好法治和人治问题。苏联解体和东欧剧变，很重要的
一个原因也是没有解决好法治和人治问题，没能 跳出“人存政举、人
亡政息”的人治怪圈。历史和实践都告诫我们，为子孙万代计、为长
远发展 谋，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚定不移厉行
法治，全面推进依法治国，为党和国家事业 发展提供根本性、全局性、
长期性的制度保障。
二、依法治国的主要内容
（一）指 导思想。全面推进依法治国，必须贯彻落实党的十八大
和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟 大旗帜，以马克思
列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发

展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领
导、人民当家作主、依法治 国有机统一，坚定不移走中国特色社会主
义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护 社会
公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现
中华民族伟大复兴的 中国梦提供有力法治保障。
（二）总目标。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会
主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导
下，坚持中国特色社会主义制度，贯 彻中国特色社会主义法治理论，
形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、
依法执政、依法行政共同推进 ，坚持法治国家、法治政府、法治社会
一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进 国
家治理体系和治理能力现代化。
（三）基本原则。
1、坚持中国共产党的领导。 党的领导是中国特色社会主义最本
质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党的领导和社会主义法治< br>是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会
主义法治。
2、坚 持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉，人
民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治 制度。
3、坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性。
任何组织和个人都必须 尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内
活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义 务，都不
得有超越宪法法律的特权。
4、坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律
和道德共同发挥作用。
5、坚持从中国实际出发。中国特色社会主义道路、理论体系、
制度是全面推进依法治国的根本遵循。
（四）依法治国的根本任务和重大举措
《决定》17000字，共180多项改革任务。 < br>1、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法
实施。法律是治国之重器，良法是 善治之前提。①健全宪法实施和监
督制度。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚< br>持依宪执政。将每年十二月四日定为国家宪法日。建立宪法宣誓制度。
②完善立法体制。加强党对 立法工作的领导，完善党对立法工作中重
大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必 须报

党中央讨论决定。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发
挥人大 及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专
门委员会、全国人大常委会法制工作委员会 组织有关部门参与起草综
合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的
专 职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问
制度。③深入推进科学立法、民主立法 。加强人大对立法工作的组织
协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询
立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。④加强
重点领域立法。社会主义市场经济 本质上是法治经济。加强市场法律
制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、
能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品
和要素自由流动、公平交易 、平等使用。
2、深入推进依法行政，加快建设法治政府。加快建设职能科学、
权责法定、 执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
①依法全面履行政府职能。行政机关要坚持法定 职责必须为、法无授
权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克
服懒政 、怠政，坚决惩处失职、渎职。②健全依法决策机制。把公众
参与、专家论证、风险评估、合法性审查、 集体讨论决定确定为重大
行政决策法定程序。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机
制。 ③深化行政执法体制改革。推进综合执法，大幅减少市县两级政
府执法队伍种类，重点在食品药品安全、 工商质检、公共卫生、安全
生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋
渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执
法。④坚持严格规范公正文明执法。建 立健全行政裁量权基准制度，
细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。⑤强化对行
政权力的制约和监督。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权
力制约的重点。对财政资金分配使 用、国有资产监管、政府投资、政
府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行< br>分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防
止权力滥用。⑥全面推进政务 公开。坚持以公开为常态、不公开为例
外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公 开。
3、保证公正司法，提高司法公信力。公正是法治的生命线。司
法公正对社会公正具有重 要引领作用，司法不公对社会公正具有致命
破坏作用。①完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制 度。建
立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追
究制度。建立健全司 法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，

非经法定程序，不得将法官、检察官调离 、辞退或者作出免职、降级
等处分。②优化司法职权配置。推动实行审判权和执行权相分离的体
制改革试点。最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政
和民商事案件。③推进严格司法。实 行办案质量终身负责制和错案责
任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。④保障人民群众参与司法。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和
公开查询制度。⑤加强人权司法 保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、
非法证据排除等法律原则的法律制度。⑥加强对司法活动的监督。 完
善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、
扣押冻结财物、起诉等环 节的执法活动。
4、增强全民法治观念，推进法治社会建设。法律的权威源自人
民的内心拥护 和真诚信仰。①推动全社会树立法治意识。坚持把全民
普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入 开展法治宣传教
育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。②推进多层次多
领域依法治 理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提
高社会治理法治化水平。③建设完备的法律服务 体系。完善法律援助
制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律
问题或 者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。④健全依法维权和
化解纠纷机制。构建对维护群众利益具有重 大作用的制度体系，建立
健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机
制 ，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治化轨道，
保障合理合法诉求依照法律规定和程 序就能得到合理合法的结果。
5、加强法治工作队伍建设。①建设高素质法治专门队伍。建立
从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，
畅通具备条件的军队转业干部进入 法治专门队伍的通道，健全从政法
专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。加强边疆地区、民族地区法< br>治专门队伍建设。②加强法律服务队伍建设。构建社会律师、公职律
师、公司律师等优势互补、结 构合理的律师队伍。提高律师队伍业务
素质，完善执业保障机制。③创新法治人才培养机制。坚持立德树 人、
德育为先导向，推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头
脑，培养造就熟悉和坚持 中国特色社会主义法治体系的法治人才及后
备力量。
6、加强和改进党对全面推进依法治国的 领导。①坚持依法执政。
各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律
底 线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，
更不能以言代法、以权压法、徇私枉法 。②加强党内法规制度建设。

党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律。对违反党规 党纪的行
为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成
大错、违纪走向违 法。③提高党员干部法治思维和依法办事能力。把
法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实 绩重要内容，
纳入政绩考核指标体系。④推进基层治理法治化。发挥基层党组织在
全面推进依法 治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治
为民的意识，提高依法办事能力。⑤深入推进依法 治军从严治军。坚
持从严治军铁律，加大军事法规执行力度，明确执法责任，完善执法
制度，健 全执法监督机制，严格责任追究，推动依法治军落到实处。
⑥依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一 。坚持宪法的最高法律地
位和最高法律效力，全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法
实施相关的制度和机制，依法行 使中央权力，依法保障高度自治，支
持特别行政区行政长官和政府依法施政，保障内地与香港、澳门经贸
关系发展和各领域交流合作，防范和反对外部势力干预港澳事务，保
持香港、澳门长期繁荣稳定 。
三、如何推进依法治市
（一）总体目标。到2020年，依法治国基本方略全面落实， 法
治精神深入人心，公共权力依法规范公开运行，公民依法享有权利和
履行义务，乐山经济社会 各项事业全面纳入法治化轨道，基本形成尚
法守制、公平正义、诚信文明、安定有序的依法治市新格局。
（二）主要措施。
1、依法执政。完善党的领导体制和执政方式、加强党内法治建设、
加强和改进党对政法工作的领导。
2、依法行政。加快转变政府职能、健全依法科学民主的行政决策
机制、依法规范行政行为、深化政务公开和信息公开、营造公平开放
的市场经济法治环境。 < br>3、公正司法。积极稳妥推进司法改革、加强司法规范化建设、提
高司法公信力、完善司法为民长 效机制。
4、社会法治。创新社会治理机制、健全依法维护群众权益机制、
加强公共安全体系 建设、建立健全社会征信体系、加强和规范法律服
务。
5、学法用法。深入开展普法教育、加 强对重点对象的法制教育、
加强法治理论研究和法治文化建设、坚持法制宣传教育与法治实践相
结合。
6、监督问责。完善监督体系、全面推行问责制度。

7、组织保障。 健全依法治市领导体制、完善依法治市工作机制、
加强依法治市队伍建设。