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成为三大基本的 、总体性的功能。这些功能应当是政治灵魂、经济杠杆、文化中枢。
还有的学者认为，作为观念形态的政 治文化的一个重要功能，是对政治制度的建构、政治
目标的设立、政治行为的选择等等给出一种意义解说 ，为人们的政治实践提供着规范性、
指导性的思想原则。除此之外，特定国家或民族的政治传统、政治习 俗、政治品格、政治
心理等成分和要素，不同程度地塑造和影响着人们的政治行为。
理论界 还专门就政治文化对政治稳定的作用进行了研究。有学者认为：政治文化的结构性
(多元性)决定了它作 用于政治系统的非单向性，对政治稳定的作用呈现出动态二重性：主
流政治文化扩大政治认同，发挥政治 整合作用，规范政治行为，有利于增强政治体系的合
法性和整合力以及政治过程的有序性，从而促进政治 系统实现稳定。而政治文化的相对独
立性决定了政治文化的滞后性对现实社会的反作用是消极的，表现在 它以一种主体心理和
价值层面的惯性制约着人们对社会变革和发展的认同，阻碍社会发展所需要的价值观 念和
思想理论的产生与传播，制约文化、经济、政治的协调发展。超前的政治文化在与主流文
化 的迂回过程中也会呈现出对社会宏观结构稳态的偏离和思想文化的冲突，诱发社会不稳
定因素。具体到转 型时期的中国政治文化，同样对政治稳定具有二重作用，其积极作用表
现在以邓小平理论为指导，以爱国 主义为深厚民族心理基础的主流政治文化对全民族起着
巨大凝聚作用；社会民主参与意识和法制观念的增 强，有利于政治生活的规范化；重秩序
的政治价值观念有利于主流政治文化的发展，抑制反主流政治文化 的产生和传播。其消极
作用表现在宏观层次，制约着社会的政治认同，在中观层次,制约着政治行为的规 范化。有
学者从政治文化对政治稳定这种思想基础作用的角度，认为政治文化有利于在政治统治体
系内形成统一的思想；有利于形成正确的舆论导向；有利于形成广泛的社会认同；有利于
形成有力的双 向纠错机制。从政治统治的长远利益来看，政治文化通过培养青少年，从而
长久地保持政治统治的稳定。
(五)关于政治文化的结构
由于人们对政治文化的界定不同，因而对其结构的概括也就不同。 有学者认为从抽象的意
义上说，一种政治文化可概括为政治心理倾向和政治价值取向两大层面，因此也可 以称之
为政治文化的心理--价值结构。政治心理倾向包含：政治认识倾向、政治感情倾向、政治
态度倾向。政治文化的价值取向层面包含：政治思想观点、政治理想信念、政治评价标准。
从社会结构 来看，还包括：不同的职业群体的政治文化；不同年龄群体的政治文化；不同
区域群体的政治文化。有学 者认为：政治文化从本体结构分析，包括有政治心理、政治意
识和政治价值；政治文化的衍生结构主要由 政治道德、政治人格和政治本性组成；政治文
化的操作结构可分为三个部分，它们分别是政治文化运营、 政治文化社会、政治文化载体。
(六)关于政治文化与政治发展
对这个问题研究的核心是什 么是政治文化发展的标准及政治文化发展对政治发展的影响。
有学者认为，政治文化的发展是政治人主体 意识确立和增强的过程，它表现为公民对自我
地位、政治能力及政治生活的认识发生变化，现代因素不断 增加，传统因素不断减少，政
治文化日渐世俗化等，西方学者把政治文化发展归纳为政治文化的世俗化， 与根据马克思
主义主体发展理论得出的政治文化的基本内容大致切合。而政治文化的世俗化对政治参与< br>有深刻影响：首先，个体独立意识增强，对政治生活的态度由盲从转向根据自己的利益所
进行的判 断。第二，公民政治能力感增强，由对政治生活敬而远之变为积极参与政治过
程，通过参与来影响政治生 活，希望获得有利于自身利益的政策结果。第三,公民对政治生
活的本质的认识发生改变，政治由追求道 德的神圣活动变为追求利益的世俗工具。
有学者认为，世俗化作为政治文化的发展标准并不适合第三世 界国家的政治发展。首先，

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世俗化的现实主义取向时常导致或加剧发展中国家政府合法性危机。它排斥一切政治信仰和各种意识形态的价值观，以功利主义的理性要求唤起了一批早熟的现代人，他们对
国家发展的动员 不屑一顾，而对个人利益斤斤计较，寸土不让；他们无须考虑国家的命运
和发展前途，却擅长在改革和发 展中钻空子、谋私利。文化世俗化破坏发展中国家人民的
政治认同，冲击着他们的政治理想，威胁着发展 中国家政治合法性的基础。其次，世俗化
的个人主义取向时常导致发展中国家在发展政策实施上的困难。 它拒绝为集体目标牺牲个
人的眼前利益，倡导及时行乐和现世的亨乐，使得不断高攀的消费需求与落后的 经济现实
发生矛盾，于是，随之而来的便是失望、不满和愤怒乃至对现政府合法性的全面否定，引
起剧烈的政治动乱。最后，世俗化的虚无主义倾向完全否定了各民族传统文化中的积极成
分。它把一切 传统完全置于现代世俗化的对立位置，无视传统文化中任何可发展的因素，
把传统的价值观、合法性，乃 至把民族精神统统视为非理性的东西并一概加以拒绝。因
此，在世俗化的无情冲击下，发展中国家的政治 文化整合遭到破坏，社会变迁过程中的认
同危机和自我疏离感日益加剧，文化、意识形态乃至政治冲突接 踵而至，社会和政局动乱
便在所难免。第三世界国家屡见不鲜的富人行贿，学生骚动，工人罢工，群众示 威乃至接
二连三的军人政变，都与文化世俗化对政治体系的过度冲击分不开。
[KG(1x) 因此，第三世界国家在政治发展过程中，要从本民族政治共同体的发展历史出发，
充分估计到现阶段社会 整体发展的要求及重点，善于提取和运用民族文化传统和政治生活
方式中的可发展因素和成分，开辟一条 适合自己国情、民情和历史文化的独特发展道路,
创造出一种符合政治发展和经济社会发展要求的新型政 治文化。这种政治文化要能够整合
不同阶层的利益，融合传统和现代的合理因素，在维护发展中国家的政 治秩序以及促进政
治、经济、社会发展方面起到积极而有效的作用。决不能教条地根据西方政治文化标准 来
确定所谓的政治发展程度和发展方向。
四、政治发展研究
政治发展是一个舶来词 ，是由西方政治学界于20世纪50年代提出来的。作为现代政治学
的一个重要概念,政治发展主要从宏 观方面动态地研究国家，尤其是处于现代化进程中的发
展中国家的政治变迁过程。近几十年来，政治发展 研究已经成为国外政治学研究的一个重
要领域。中国政治学界对政治发展的研究开始于80年代以后。近 年来中国政治学者不满
于传统的政治发展理论，例如有的学者对传统的政治发展的理论进行了反思，认为 其主要
局限性体现在：西方中心主义、意识形态倾向、单线发展理论、狭隘的经验主义几个方面,
与此同时结合中国实际展开新的研究，并开始突破西方标准和模式的影响，赋予政治发展
以新的涵义， 形成了初具中国特色的一些理论观点。
(一)关于政治发展的涵义
有学者认为,政治发展的 定义应作如下表述：通过付出和扬弃代价，以寻求不断发挥人的政
治潜能的政治体制和政治生活方式的过 程，以及这些体制和生活方式的生长过程。也有的
学者认为：在当代，政治发展特指一个国家民主政治发 展的方向、进程和实现的程度与结
果。还有的学者认为：政治发展，一般是与现代化这一特定的历史联系 在一起的，它所指
的是传统社会向现代社会发展过程中在政治上所发生的变化。就广义而言，政治发展是 指
政治体系向着更高级形态的变迁，……就狭义而言，政治发展特指现代化过程中的政治变
迁。 有学者认为，政治发展是一个国家的社会政治文明走向现代化，走向更高历史阶段的
进程，亦即政治体系 的运作机制和调控、管理水准以及社会政治意识由低到高的发展过程。
还有的学者认为：政治发展，指的 是一个社会的政治系统在现代化过程中的演变趋势。对
政治发展这一概念的界定至今仍争论不休，分歧主 要集中在政治发展是否等同于现代化;

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政治发展究竟是一元的还是多元的；政治发展究竟是一个描述性概念，还是一个目标性概
念。
(二)关于政治发展的内容
有学者认为，政治发展与变革的一般趋势应包括如下一些内容：第 一，政治权威的强化，
主要是指政治体系功能的有效性和约束力的增强；第二，政治系统职能范围的扩大 ，政治
触角逐渐伸入到居民生活的几乎一切领域；第三，政治体系科层化,即通过分层设科的组织
制度,将承担管理任务的众多机构和人员以严格、规范的形式组成一个分工明确、协调良好
的体系,从 而有效地完成大规模的管理任务;第四,政治运作制度化,指政治系统能够保持稳
定的、受到尊重的和反 复重现的行为模式；第五，政治参与大众化。有学者指出，政治发
展包括政治制度化程度的提高，民主政 治制度的广泛实行，社会大众参与管理程度的提高
和国家凝聚力的增强等。当前在中国，政治发展一般是 指政治体制、政治制度的不断完善
和公民政治文化觉悟与民主意识的不断提高。有的学者认为，中国转型 时期的政治发展的
内容为：改革过去集中的政治调控体系，创造有利于市场经济规律充分实现的调控体系 ；
改革政治权力运行机制，抑制和消除市场经济过程中的腐败现象；抵制各种腐朽思想，规
范社 会成员的政治行为。有的学者在学习领会中共十五大精神基础上，较为系统地论述了
世纪之交中国政治发 展的内容，即：健全体制、调整权力、拓展参与、建设文化、开放政
治。
(三)关于政治发展的目标
有学者认为，中国政治发展的目标就是发展社会主义民主政治。有 学者则认为，虽然民主
也是政治发展的一个目标，但政治发展的目标是多种多样，促进经济增长无疑应列 为首要
目标。也有人主张政治发展目标应该是秩序、效率、民主这样一种多元组合，在其中，政
治系统的秩序是基于民主合法性基础上的秩序，又是富有效率的秩序；政治系统的效率是
秩序组织下的效 率，又是公民参与和民主推动的效率；政治系统的民主是有秩序的和平的
民主，又是有效率有权威的民主 。有学者对不同类型国家的政治发展目标作了阐述，认为
发展中国家政治发展的基本目标是政治民主化、 政治高效化和政治秩序化。也有学者认为，
政治发展作为一个不断的历史过程，每个国家的不同历史时期 有不同的发展目标。中国从
近代以来的政治发展大致经历了一个半世纪，曾先后设计并实现了反对外来侵 略，争取民
族独立；推翻封建主义、官僚资本主义、争取人民民主；在人民民主专政前提下，发展社会主义民主，完成祖国统一大业等政治发展目标。中共十一届三中全会之后，更加具体地
明确了新时 期政治发展的目标：即民主、统一、政治稳定、法治。还有学者认为发展中国
家政治发展的目标包括：政 府能力，即提高政府控制社会的能力、控制自身的能力、领导
社会发展和前进的能力、外交能力和办事效 率；政治稳定，即政治体系运用调节机制调节
自身的结构和功能，以保持社会运作和发展的有序性状态； 公平分配；公民参与。
(四)关于政治发展的特征
有学者认为政治发展，具有以下主要特征 ：①政治发展的进步性。主要表现在政治发展的
方向是与历史发展的方向相一致的，尽管会付出代价和痛 苦，但从长远的眼光看，政治发
展会扩大人类在政治、文化和物质上的财富。②政治发展的目的性。政治 发展的近期目标
是随社会发展的阶段而变化的，最高目标是人在政治上的彻底解放和全面发展。③政治发
展是人的发展。政治发展与经济发展不同，发展的核心是人，是要造就现代政治人。政治

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发展是政治权力从超强 到衰微的过程。在发达的社会主义社会，政治权力将进一步趋向弱
化。④政治发展的多样性。由于各国的 国情不同，历史背景、经济发展水平、政治文化传
统、人口素质的不同，政治发展的起点、模式、道路也 不同，而是多种多样的。在分析了
政治发展的一般特点之后，这位学者还探讨了作为政治发展的一个特殊 阶段--政治现代化
的一般特征，那就是：①政治现代化是一个革命的过程，它必然要引起政体、政治制 度、
政治文化和政治生活方式的激烈改变。这一变化是根本性的质的转变，是向政治文明的转
变 。②政治现代化是一个系统性的发展过程，是各个构成要素的协调性发展。协调发展并
不是各个要素的平 行发展，而是有先后次序的，但这些先后次序必须是合理的。③政治现
代化是一种全球性的政治现象。政 治现代化如同政治发展一样，既不是西方发达国家所特
有的现象，也不是发展中国家所特有的现象，而是 一个世界性的、全球性的政治现象。无
论哪一个国家，也无论哪一个民族，或迟或早都要发展自己的政治 文明。在这种全球性的
发展政治文明的过程中，形成的将是一种全新的全球性的政治文明，它既不是哪一 种地区
性政治文明的扩散，也不是一些国家对另一些国家的模仿，而是各个地区性的政治文明共
同做出的贡献。有些学者具体地分析了不同类型国家政治发展的特点，认为在资本主义不
同的阶段有不同 的特点，进入垄断资本主义阶段后，其显著特点是国家行政权不断扩张，
行政机构急剧膨胀；在国家政治 过程中，各种利益集团和智囊组织所发挥的作用越来越大；
常常伴随着不同程度的政治危机，具有不稳定 性。社会主义国家的政治发展特点为：第一，
马克思主义政党在政治中发挥领导作用；第二，高度民主是 社会主义政治发展的主要目标；
第三，社会主义政治发展具有不平衡性和渐进性；第四，社会主义政治体 制通过改革而实
现自我完善。其他发展中国家的政治发展方向呈现多样性，往往存在一些其他特点：首先 ，
许多国家的民主共和制往往包含多种政治因素；其次，在政治舞台上，军人充当了重要角
色； 再次，在政治发展中，常常出现政治不稳定局面；最后，政治民主化进程步履艰难。
有学者认为，世纪之 交的中国政治发展的特点可归纳为自主性发展、主导性发展、稳定性
发展、渐进性发展。
(五)关于研究政治发展的意义
对于这个问题，近年来政治学界解放思想，有了新的认识。有 学者认为，政治发展理论研
究已成为当代政治学研究的一个新的领域，开展政治发展研究对中国的现实政 治生活有着
极为重要的意义。现实政治的发展，既需要政治学理论工作者从宏观上探讨中国由发展中国家向发达国家过渡过程中面临的整体政治问题，也需要探讨在改革开放中出现的具体问
题。政治发 展研究不但在现实生活中，而且在理论上也具有重要意义，它涉及政治理论研
究的发展方向，树立正确的 政治发展观问题。有学者认为研究政治发展，在理论和实践上
具有重大意义：①建立社会主义市场经济体 制本身需要人们研究政治发展问题：②研究政
治发展有利于人们认识和掌握政治发展规律，积极而自觉地 推动政治发展；③研究和掌握
政治运行的规律和特征，有利于正确处理政治生活、政治运行中的各种关系 ，维护政治的
稳定和有序运行；④研究政治发展，有利于促进和推动政治发展学在中国的建立和发展。
(六)关于中国的政治发展
在政治发展研究问题上，令人欣慰的是政治学界并未忽视对中国政 治发展所取得的成就进
行总结，并预测了21世纪中国政治发展的前景，又就如何推动中国的政治发展提 出了一
些建议的设想。
有学者认为，当代中国政治发展呈现出如下趋势：①国家与社会的关系 从高度一体化转向
适度分离；②政府权力从中央高度集权转向寻求中央与地方集权与分权的相互协调；③ 政

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治权 威从神圣化转向世俗化；④政治决策从注重经验转向注重科学；⑤社会控制从以行政
权力为主转向寻求以 法律控制为主；⑥对权力主体从强调道德自律转向注重制度约束；⑦
政治文化从群众文化开始转向公民文 化;⑧政治参与从动员型转向自主型；⑨政治发展道
路的选择从追求激进转向寻求渐进；⑩国家从实行闭 关自守政策转向全面的、全方位的对
外开放。有学者认为，中共十一届三中全会以来，政治发展取得了长 足发展，出现了崭新
局面，主要体现在：①明确了政治发展目标；②协调政治关系，实现社会整合，最大 限度
地调动政治发展的主体性力量；③探索出中国政治发展的独特道路和方法。有学者认为，
政 治发展应该而且必须找到它的发展测度标尺，一个可行的办法就是考察以政治制度为主
干的整个政治体系 的功能。中国改革开放后进入政治发展的新阶段，正是以政治体系功能
的大幅度变化为基础的。主要表现 在：其一，政治体系的法治功能大大增强；其二，政治
体系具有了崭新的整合功能；其三，政治体系的民 意表达功能达到新的历史高度；其四，
政治体系的执行功能实现了从传统向现代的转变。有学者关注中国 社会转型过程中政治发
展的特点及面临的挑战，认为社会发展是应该全面的发展，转型也是全面的转型。 从计划
经济到社会主义市场经济转变的过程中，政府的作用或政治发展显得尤其重要。作为后发
展国家，我们应该走政府主导型的市场化道路。政府应在市场培育、法规建制、维护公平、
社会保障、市 场监督等方面发挥重要作用。政治发展是经济发展的内在要求，是社会转型
的重要环节，也是人类生活的 中心内容。在社会转型过程中，政治发展的主题是调整政治
结构、转变政府职能、强化中央权威、提升政 府能力、加强法制建设、规范政府行为、保
持政治稳定，推进有中国特色的社会主义民主政治的发展。有 的学者对当代中国的政治发
展进行了实事求是的分析，认为其难点有：强化国家权威与分权；政治秩序与 政治发展；
崇高的民主理想与整体落后的现实；党的领导与党政关系规范化；市场经济所需要的自主性的经济主体与政治经济不分的现实。这些决定了政治的发展是一个历史过程。有学者指
出，21世 纪的中国政治发展主题是增强政治系统功能、扩大政治参与、重构政治文化。21
世纪中国的政治发展较 常规时期的政治发展表现出一些特殊性，因而应坚持从中国实际出
发的原则，坚持政治发展的渐进性，坚 持政治发展形式的多样性。有的学者特别提出：要
坚持政治发展的社会主义性质和社会主义方向。有学者 认为政治发展是一个渐进的过程，
在经济社会转型的过程中，关键是要把握好政治发展的度。
在中国政治发展模式的选择这个问题上，中国政治学界已经从80年代后期单纯追求超现
实的理想价值的 框框当中跳了出来而逐渐走向成熟。有学者认为，要构筑有中国特色的政
治发展模式，必须处理好四对关 系：超大社会与资源总量的关系；公有制与民主政治的关
系；一党领导与民主政治的关系；伦理民主与法 理民主的关系。还有的学者认为，现阶段
中国政治发展模式有如下特点：第一，政治发展的价值取向；民 主和稳定。中国必须对民
主化要求作出一定的回应，但政治稳定在发展中是首先要考虑的价值，正确处理 改革、发
展与稳定的关系是政治发展目标的根本所在。从这个意义上说，中国在发展中不能时时处
处事事迁就西方社会的压力，任何有损于中国社会稳定的民主化建议与压力，绝不能盲目
附和。第二， 政治发展的动力来源：内源式的体制革新。中国政治发展的现实动力实际上
来自自身的改革，即内源式的 改革。政治、经济体制的改革是中国政治发展的内在要求，
是要解决中国内部存在的现实问题，绝不是迎 合全球化外部发展趋势的压力。第三，政治
发展的模式选择:中国特色。中国特色的社会主义是中国政治 发展的模式选择。中国的政
治发展是把社会主义的普遍原则与中国实际紧密结合的产物。如人民代表大会 制、共产党
领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、一国两制等都别无他例，中国特色的政治发展模式是近现代中国政治新陈代谢的逻辑必然。第四，政治发展思维理念：多元
主义。这主 要是指在全球化趋势中，强调不同文化的相对价值，强调全球政治的开放性、
平等性和民主性，保障各国 人民选择自己发展模式的权利，反对政治发展中的霸权主义和

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单一模式论。
五、机构改革研究
近年 来对政治体制改革的理论研究较多集中在机构改革、转变政府职能等问题上。机构改
革的研究主要集中在 以下几个方面：
(一)关于机构改革的必要性和意义
有的学者从改革面临的巨大挑战予以说 明，认为从总体特征看，这种挑战主要集中在政府
管理面临挑战、国有企业面临挑战、金融体制面临挑战 、国际竞争力面临挑战、国家和民
族的文明进步面临挑战、国家财政面临挑战，这6个方面深层次的矛盾 ，要及时有效地予
以解决，政府自身首先必须进行整体改革。有的学者认为，改革政府机构、创立新的行 政
体制，是顺应民心、反映民情的需要，是巩固经济体制改革成果的需要，是为更加深入的
经济 体制改革和其他领域改革提供新的动力的需要。有的同志提出，积极推进政府机构改
革，实行政企分开， 是建立社会主义市场经济体制的关键所在；积极推进政府机构改革，
实行精兵简政，是减轻财政负担，提 高工作效率，促进经济发展的重要途径；积极推进政
府机构改革，下放权力，又是扩大社会主义民主、充 分调动基层和群众积极性的重大举措；
积极推进政府机构改革,精简机构和人员，也是加强廉政建设，克 服消极腐败现象的重要条
件。有的学者认为：机构改革是建立社会主义市场经济体制的组织保证，是建立 办事高效、
运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平的需要，也是实现依法治国、依法行政和必然要求。有学者认为，机构改革，有利于促进经济改革，有利于提高政府机
构工作人员 的自身素质，有利于密切党群关系，有利于减轻人民负担。
有的学者从政府机构存在的问题及其与社会 主义市场经济发展形成的矛盾说明了改革的
必要性，认为原有政府机构设置的基本框架，是在实施计划经 济体制的条件下逐步形成的，
已经越来越不适应建立市场经济体制和现代企业制度的要求；原有的政府机 构的设置是在
法制还不完备的条件下确立的，主要依靠行政手段管理经济和社会事务，也管了许多不该< br>管、管不了、管不好的事情；原来政府机构重叠、庞大和人浮于事现象严重，不仅滋生文
牍主义和 官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成沉重负担。这些问题和
弊端，阻碍着社会生产力 的发展，影响党和群众的关系，也给国家和群众造成了沉重的负
担,已到了非改不可的地步。
(二)关于以往机构改革的经验教训
为了顺利地推进政府机构改革，避免走入精简--膨胀 --再精简--再膨胀的怪圈，理论界对
改革开放以来的几次机构改革进行了剖析。有学者认为以往三次 改革都没有触动高度集中
的计划经济管理体制；没有转变政府职能；没有相应立法；没有配套改革。有的 学者认为
前几次改革不成功的原因，主要是受传统行政管理体制的制约，机构改革的理论研究不足，政府职能缺乏科学界定，机构编制管理缺乏约束力。有的学者总结了前几次机构改革的教
训：教训之 一是缺乏彻底改革的精神；教训之二是没有触及职能转变；教训之三是缺乏法
制基础；教训之四是一些传 统行政意识对机构改革产生了消极影响。有的学者则认为前几
次机构改革不成功主要是由于以下原因：① 体制失误，直至目前，政府体制仍未摆脱权力
集中、计划指导、部门管理、条块分割的影响；②认识偏差 ，人们习惯于人多好办事的
思维模式；③心理误区，某些不健康的心理意识助长和推进机构膨胀；④制约 失衡，长期
以来没有一套严格科学的行政组织法规，缺乏有效的监督制约机制。对于机构改革的误区，< /p>

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有学者进 行了较系统、全面的分析：一是存在目标上的误区，诸如认为：政府曾经是神圣
的、万能的，现在存在一 些弊端，通过改革，可以完全消除这些弊端，使政府再一次达到
十全十美的地步；只要政府职能转变了， 机构人员就会自然减少，就不会再膨胀了；政府
职能的转变就是政企分开,就是使政府从管理企业微观活 动转变为管理所有权和产权；政府
机构撤一撤、并一并、合一合就万事大吉；大政府容易导至集权和统制 经济，因此能经
济自由发展的小政府就必然好；在转轨的特殊时期，政府既可以是规则的制定者，又可< br>以是规则的执行者和规则的裁判者；在发展市场经济的过程中，只要市场干不好，政府就
要去干； 等等。二是存在改革方法上的误区。例如，在改革的思路和途径方面，存在着一
种浪漫主义、理想主义、 乌托邦主义、完美主义的情调，以为去掉弊端，嫁接上成功的方
面就可以万事大吉了；认为政府效能的提 高、问题的解决应从权力下放开始，而且认为权
力一放就可以万事大吉；为了精简机构，鼓励政府官员下 海；等等。

(三)关于政府机构当前仍然存在的弊端
对此有学者概括为：①机构 臃肿、层次过多、职责不清、相互扯皮、工作效率不高；②政
企不分，结构不合理，在职能上微观管的过 多，宏观调控不力；③政府干部增长过快，政
府工作人员素质和结构不适应经济的、法律的间接管理方式 。有学者则认为问题的症结在
于：①体制症结，原有行政体制所固有的缺陷；②模式症结，即大政府、小 社会的目标
模式，以及大统制、小服务的行政模式；③利益症结，主要是吃财政饭和企业饭的利益
关系；④观念症结，对机构问题有糊涂认识，对机构改革有逆反抵触情绪；⑤综合化症结，
科学化不足 、法制不健全、干部人事制度改革滞后等。有的学者认为，政府机构存在的主
要问题有：①计划体制下形 成的政府框架、结构至今未有大的变化，以审批为中心的管理
方式也没有从根本上改变，致使政府由管理 型、参与型向管理型、服务型转变的主旨
未能实现；②政府机构设置不合理，专业经济部门仍然过多，条 块分割，政企不分，至今
仍很突出，职能交叉、重叠，政出多门，办事推诿，扯皮依然普遍；③不同层次 的政府规
模结构不合理。上下一般粗的问题并未真正解决；④国家财政负担并没有通过机构改革
有所减轻，而是更加沉重。
(四)关于本轮政府机构改革的特点
有学者认为，与以往的政府 机构改革相比较，本次有一些新的、显著的特点：①力度大。
国务院组成部分精简幅度大，国务院行政单 位人员精简幅度大，工业经济专业部门裁并幅
度大。②时机选择合理。社会主流认同和响应的理论或思想 ，为改革提高了坚定的理论基
础和社会基础；东亚金融危机的警省，从客观和主观两个方面为中国启动改 革提供了契机；
政府机关工作人员的理念认同和心理承受力，有利于改革的深入。③制度创新的改革。创
立了国家局制度；设立和加强了公共服务机构；建立了稽查特派员制度。④整合改革。表
现为政 府机构改革与多项改革互动，机构改革与完善和发展市场经济互为因果；政府机构
改革与实现可持续发展 战略并重。⑤目标明确且期望值高的改革。目标是高效、协调、行
为规范、廉洁的政府和专业化的公务员 队伍以及有中国特色的行政管理体制。⑥过渡性的
改革。表现在工业经济专业管理部门尚存；缺乏关于行 政改革的系统的理论阐释；缺乏关
于改革的明确的考量标准。有学者认为，这次改革的特点表现在诸多方 面：一是党和国家
经历了政治上的考验，变得更加坚强、统一、成熟；国家政局更加稳定；人民经受了锻 炼，
受到了教育。二是经济上实现了软着陆多年来持续、快速、平稳增长，市场经济体制的
建立 已将现行政府机构和行政体制逼到非改不可的地步，现行政府机构重叠庞大，人浮于
事，政企不分，职责 不清等给国家造成的严重财政负担，对此广大干部和群众有更为深刻

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的了解和认识。新一届的政府，众望所归，给全国人 民以信心和力量。三是在改革的目标、
思路和运作上，这次机构改革提出的目标比历次改革都明确而全面 ，并围绕改革要达到的
目标提出了政企分开、精简、统一、效能、权责一致、依法治国、依法行政的原则 ；在改
革的具体的操作上，决心大，行动快，准确地把握住了人员定岗和分流，机构改革的重点
和难点，考虑周到、部署严密、步骤积极又稳妥。有的学者认为，这次机构改革具有以下
特点：一是把机 构改革同建立现代和企业制度结合起来，突出转变职能，实现政企分开;
二是机构改革同加强行政体系的 法律建设结合起来；三是从行政体制改革的高度推进机构
改革。
(五)关于推进机构改革的难点和有利因素
有的学者认为本轮机构改革的难点有：①转变行政 观念难；②恰如其分地处理集权与分权
的悖论难；③改变国民包括政府官员关于政府的社会责任观难；④ 大幅度精简人员，尤其
是精简地方政府人员难；⑤机构改革与五大改革同期启动难；⑥在动态的过程中建 立关
于改革的共识难。有学者指出机构改革过程中会遇到利益调整问题；人员分流和安置问题；
改革逐步深入的问题。有的学者认为，机构改革过程将出现几大难点：①精简人员的合理
妥善分流，②精 简方案实施，③如何防止出现翻牌公司，④如何避免人才浪费，⑤如何
防止机构精简以后再膨胀，⑥精简 人员后出现的管理真空如何整合等问题。
理论界在分析了可能遇到的困难，也看到了本次机构改革的有 利因素：①广大人民群众的
强烈呼声和拥护，这是改革的动力和改革成功的基础。②新一届政府领导班子 作为策划组
织和推动者，在决心、能力、勇气、策略、团结和凝聚力、群众威望和感召力等方面对成功地推进改革都相当有利。③国内国际形势有利于改革。④20年的改革使我们对中国的国
情有了更 清楚的把握，对社会主义市场经济的本质要求有了更深入的认识。⑤历次机构改
革为我们提供了极其丰富 和宝贵的经验。⑥根据这种基础所形成的新一次机构改革方案比
历史上任何一次都来得完善，目标更明确 ，思路更清楚，步骤、措施和策略更周密、更切
合实际。
(六)关于如何推进政府机构改革
有学者认为应在充分发挥当前各种优势条件潜能的同时，加强改革立法，提高改革法制化
水平， 实现依法改革；加强组织建设，提高改革的组织水平；拓宽、完善改革过程的社会
参与机制，实现改革行 为民主化、科学化；机构改革应与人事、财政等其他制度改革配套
进行。有的学者在提出与上述相似建议 的同时，还提出要强化政府机构的服务意识、廉洁
政府意识、市场意识和效率意识。有的同志提出，要按 照发展社会主义市场经济的要求，
转变政府职能，实现政企分开;按照精简、统一、效能的原则和权责一 致原则，调整政府
组织结构和部门职责权限，改变管理方式和运行机制；按照依法治国、依法行政的要求 ，
加强行政体系的法制建设，逐步实现政府机构、职能、编制、工作程序法定化，采取得力
措施 ，切实做好人员分流。有的学者建议要重视整体推进战略，即机构改革同行政体制改
革同时并举，科学界 定政府职能；推进行政机构改组合理化；机构改革同政府的权力合理
划分相协调，包括中央与地方，政府 与企业，政府同市场，政府同社会，地方之间的关系，
机构改革同人事制度尤其是国家公务员制度相配套 ；要寻求理论支持、政治支持、法律支
持、财政支持和社会支持。有的学者建议这次机构改革的实施，从 整体上看，要力求有所
突破：①对地方各级政府建立全面的指标分类制度，并把财政收入作为控制行政管 理支出
和政府规模的重要指标；②按照市场经济条件下各级政府承担的职责，调整政府间规模结
构；③按照转变政府职能，实现政企分开的要求，改革政府的机构设置；④规范政府行为

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的重点，应放在规范政府各部门 的经济利益行为方面；⑤对富余人员的安置和分流，应制
定力度更大的配套改革措施。
六、反腐败研究
反腐败作为当今中国政治生活中的一个热点问题，理论界一直都在对此进行研 究。近年来，
政治学者在前些年研究的基础上，进行了新的探讨。

(一)关于腐败的特征
有学者认为不同社会制度下，不同的时代，有不同的特征，一般而言， 具有：①顽固性，
腐败现象因个人或小团体可以从中获取最大利益而具有顽固、难以清除的特点；②传染 性，
腐败现象是一种病毒，有迅速感染、传播的特点；③再生性，在不正之风和腐败现象易发
部 位，往往是纠而复萌，表现出再生性的特点；④可转移性，腐败现象会随着客观条件的
变化而转移易发部 位，可随着取得的实惠的程度而寻找不同的载体；⑤渗透性，腐败现象
本身有很强的渗透力。在由传统的 自然经济向现代化市场经济过渡时期则表现为：①腐败
的领域主要发生在行政机关和执政党机关；②腐败 的主体多样化；③腐败的手法，即有隐
蔽的又有公开的；④腐败带有普遍性、结构性。有些学者认为腐败 的本质就是权力异位，
一般具有这样几个特点：①利己性，是利己主义思想的表现；②反社会性，是对社 会进步
的一种反动；③故意性，往往是明知故犯，甚至屡教不改，一犯再犯；④隐蔽性，在绝大
多数情况下，总是背着组织、背着领导和群众进行；⑤腐蚀性；⑥可控制性，如果监控措
施得力，完全可 以控制并逐步加以铲除。有的学者则将其归纳为寄生性、腐朽性、消极性
等几个特点。
学术 界对中国目前的腐败现象的特点和趋热进行了分析。有的学者将其概括为：贿赂案件
增多，贿金数额增大 ，领导干部犯罪增多，大案要案比例增多，而且领导干部犯罪和法人
犯罪相联系；国家党政机关干部成为 犯罪的高发区；犯罪的领域随着经济生活的发展而不
断发展；犯罪分子顶风而上，无视国家法律,胆子越 来越大。有的学者认为，我国目前的腐
败现象从表现形式看，呈现的是多样化发展的趋势；从表现特点看 ，呈现的是集团化和高
层次发展的趋势；从整体走势看，尽管党和政府加大反腐败的工作力度，但腐败的 总体规
模继续呈现扩大的趋势。还有学者指出了当前中国的腐败的新动向：①隐形腐败，通常表
现为在法律制度、民主监督不够健全的情况下，某些掌权者或以堂皇的借口，或钻法制的
漏洞，披上合法 外衣而进行的腐败。②法人腐败，是一种群体腐败，主体是法人；③形成
腐败链，腐败表现出链条的突出 特点，相互关联，彼此相依。有学者认为，新时期腐败
现象滋生蔓延总的特点是起伏性。目前有如下特点 ：①经济违法案件上升，金额越来越大；
②领导违法案件增多，发案层次升高；③顶风作案现象严重，新 发案突出；④团伙、群体
作案，窝案、串案增多；⑤国有资产流失严重，富了方丈穷了庙；⑥腐败分子的 触角
伸向新的领域，腐败行为向新的领域拓展；⑦由经济领域向司法、领导机关蔓延；⑧由沿
海 地区向边远地区辐射；⑨道德败坏案件大幅度上升；⑩先进模范人物违法案件增多；11、
搞感情投资， 编织关系网；腐败黑数比例不小。
(二)关于腐败的危害性
理论界在前几年通过对腐败润滑 剂论、腐败不可避免论、腐败补偿论、腐败有利论
等错误观点批判的基础上，更加深刻地认识到腐败危害 的严重性。有的学者认为腐败现
象会严重损害执政党和政府形象，削弱党和政府的道德和政治权威，使民 众对领导集团失
去信心；腐败使国家财富大量浪费，从而消弱国家的实力；腐败降低政府能力；腐败造成

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低效率 与社会不公正；腐败达到一定程度会引起政治动乱。还有的学者分析了腐败对政治
经济、社会文化发展的 危害，在谈到对政治发展的危害时认为，腐败直接危及政治稳定；
腐败不利于民主政治建设，腐败妨碍着 行政管理现代化。还有学者认为腐败危害经济建设，
破坏改革开放，阻碍社会主义现代化建设，使改革措 施难以顺利、正确地贯彻落实，直接
给国家造成严重经济损失、危害党风和社会风气、危及政权稳定。有 的学者认为，腐败现
象不仅涉及到社会经济、法律、道德问题，而且对社会生活的多方面发生广泛而深刻 的影
响，成为一个国家政权存亡与稳定的全局性问题，其危害性表现在：①动摇政府的合法性；
②破坏正常的经济秩序，影响国民经济的发展和人民生活水平的提高；③腐败现象浸入社
会的思想文化领 域，毒化整个社会的风气。还有的学者认为腐败具有极强的弥散性、渗透
性和毒害性，其危害性在于:① 动摇公共权力主体的合法性；②破坏政治关系；③阻碍或
破坏政治过程；④阻挠和中断政治发展；⑤毒化 社会政治心理；⑥瓦解和动摇政治制度和
阶级基础。有同志专门论述了腐败对政治、社会稳定的破坏性， 主要表现为腐败破坏稳定
的群众基础、经济基础、政治基础和社会基础。
(三)关于腐败产生的原因
有学者分析了导致不发达国家产生腐败的复杂的原因，指出任何政 治现象背后都反映特定
的经济关系，腐败与管理体制、方式，经济政策取向，经济利益分配有密切关系， 具体而
言，①市场经济发育不健全为腐败现象的蔓延创造了机会；②社会物质利益合法分配不公
导致非法分配形式的存在和蔓延；③不合理的政策、法律以及低效的管理迫使经济实体通
过贿赂维护和实 现经济利益。腐败是政治系统中的痼疾，它的存在及其蔓延与政治系统调
控机制的紊乱和低效有着密切的 联系。具体而言，①缺乏适应国情的民主制度，不能有效
制约国家权力的行使是腐败现象蔓延的重要原因 ；②在新旧体制交错过程中，政治系统调
控机制的紊乱为腐败现象的蔓延提供了机会；③有限的合法政治 参与途径限制了新的财富
和权力阶层利益表达的机会，于是贿赂等成为他们政治参与的手段；④监督体制 不健全，
监督机关缺乏必要的权限和独立性，是腐败现象难以得到遏制的又一重要原因。从历史和
文化角度分析，腐败现象的形成有其历史渊源和复杂的文化背景：①许多腐败现象可归因
于各种忠诚冲 突的结果；②传统的送礼习俗对贿赂行为的蔓延有很大的影响；③缺乏法治
传统，法制观念淡漠助长了公 共权力行使的随意性。从心理学的角度还可以透视腐败现象
背后的主观心理因素:①公职人员的失落感削 弱了对政府的忠诚；②消费心理上的挫折感
促长以权谋私念头的滋生。有学者认为中国新时期腐败现象产 生的原因有四个方面：①思
想原因。封建残余思想的影响，资产阶级腐朽思想的影响。②经济原因。新旧 体制转换过
程中，存在的一些漏洞和薄弱环节给腐败现象的滋生以可乘之机；多种经济成分并存条件下的不规则竞争，也是腐败现象滋生的温床。③监督不完善，法治不健全。监督权受制于
执行权，监 督权缺乏保障，监督协调机制不健全，关系未理顺，未形成合力，缺乏对监督
者的监督。立法不完善，各 种法律之间存在相互抵触现象，对腐败现象惩治不力。④治党
不严。有的学者认为产生腐败现象的原因很 多、很复杂，就当前而言，除教育不力、思想
工作薄弱以及开放后外来的消极影响外，主要成因有：①对 权力缺乏有力的法律制约和对
腐败缺乏有力的法律制裁；②权力至上观念的影响和依法治国观念的淡薄， ③干部价值
观取向错位。有学者认为,改革开放以来，腐败蔓延滋长有如下原因：①思想政治教育跟不< br>上社会发展要求。②商品经济的负效应。③新旧体制转换过程中，管理体制不完善，出现
大量漏洞 。④对权力缺乏监督和制约机制。⑤对反腐败认识不统一。有学者在腐败产生原
因问题上认为社会主义初 级阶段说、市场经济诱发说是不科学的，体制转轨说、寻
租说、剥削阶级思想影响说、法制规范缺陷说、 道德沧丧说、分配不公造成说、

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思想政治工作削弱说、惩治不严说尽管都是言之有据的，但也不能系统地断言每一种论< br>说都具有普遍的和必然的意义。作者再次介绍了王沪宁在《反腐败--中国的实验》中的观
点：即 中国腐败现象孳生蔓延的原因有三个因素：①道德内约束松散；②个人经济活动的
空间狭小；③社会调控 系统的能量不高。
(四)关于如何遏制腐败现象
对于这个问题，政治学界谏言献策，不一而 足。有的学者认为，在反腐败问题上，我们必
须坚定信念，把公共权力限制在应然的范围内，除此之外， 别无选择。有的学者论述了
古今中外重法制廉、清廉为政、高薪养廉、以清治廉等几种模式。有的同志提 出了反对腐
败的基本思路，那就是：在深化经济体制改革，深化政治体制改革的同时，把反腐倡廉纳入法制轨道。要加快立法步伐，抓紧制定行政执法机构的组织法、规范党政机关及工作人
员公务行为 的法律法规、公务人员财产申报法，以及对国家机关监督制约的法律，并严格
执法。对于加强监督的问题 ，应健全机制，强化党内监督，实现党内生活民主化，理顺党
内监督体制，强化纪律检查机关的监督职能 ，实现党内监督权威化，可以考虑现行体制过
渡到垂直领导式，实现党内约束规范化。充分发挥国家权力 机关监督、廉政专门机关监
督、政协和民主党派的民主监督、舆论监督、群众监督的作用。另外，根据当 前实际，有
制度保障地突出理想信念、党的宗旨、艰苦奋斗、纪律法制、党的传统和作风教育，筑起拒腐的思想长城。尤其是要从严治党，严格按党章办事，严格管理，严格党内生活，严格
党员标准， 严格执纪。有的学者在前几年提出的以权利制约权力，以权力制约权力，
以责任制约权力，以权威制约权 力的基础上，论述了以民主制约权力的问题，认为对
权力的制约具有限制和约束权力的功能，这主要是由 于制约主体活动的独立性，制约对象
活动的公开性，制约关系的对等性，制约手段的强制性；并指出，任 何权力都应受到制约，
并不意味着任何权力都能受到制约，权力制约的条件是民主，权力是通过民主规定 权力，
民主委托权力，民主控制权力，民主收回权力等具体环节和途径来实现的。要实现对权力
制约：①对权力的制约要系统化，使权力制约的组织结构、运行方式、各程序和环节、各
种功能及相互关 系严整无隙、无空档，形成多层次、多形式、全方位的制约机制。真正实
现宏观制约机制与微观制约机制 ，本体制约机制与异体制约机制，硬性制约机制与软性制
约机制、防范性制约机制、监督性制约机制与惩 处性制约机制相统一，充分发挥权力制约
机制的保障功能、防范功能、矫正功能和惩诫功能，从而保证公 共权力的性质；②对权力
制约制度化，从宏观上形成一套更加成熟、更加定型的制度，从微观上，结合本 地区、本
部门、本单位、本行业的特点，不断巩固和扩大制度化建设的成果，努力达到有章可循，
按章办事违章必究。③对权力制约法律化。树立法律在制约权力中的地位和作用,依靠细密
而严厉的法 律控制权力的运作程序，从而使权力的运用法律化、规范化和程序化。有的学
者则认为，权力制约本身不 能根治腐败。腐败的实质是以寻租为目的的公共权力滥用，要
根治腐败，必须综合运用经济、政治、法律 和社会四条途径，这四条途径可以归结为消除
租源与广义权力制约两个相辅相成的方面。
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