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行政审批相关解释

行政许可和非行政许可项目区别
行 政许可项目是2003年8月27日《中华人民共和国行
政许可法》（以下简称《许可法》颁布以后正式 确立的概念。
非行政许可审批项目是2004年6月29日《国务院对确
需保留的行政审批项 目设定行政许可的决定》和2004年8
月2日《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》下发以后正式确立的概念。
行政许可项目与非行政许可审批项目分辨的意义:
一 是行政许可项目不可以委托事业单位实施；非行政许
可审批项目可以委托事业单位实施。有的事业单位为 了实施
行政审批权力，就将行政许可项目说成是非行政许可审批项
目。
二是对违反行 政许可项目管理规定的行政处罚，国家部
委规章和较大市人民政府规章不能作为适用依据；对违反非行政许可审批项目管理规定的行政处罚，国家部委规章和较
大市人民政府规章能作为适用依据。有的 部门为了为其乱处
罚辩护，就将行政许可项目诡辩为非行政许可审批项目。
三是对行政许可项 目的收费，要有法律、行政法规依据；
对非行政许可审批项目的收费，只要有省物价部门文件依据
就可以。有的部门为了乱收费，就将行政许可项目错误定性，

1

从而规避法律违法收费。四是行政许可项目可以提出行政复
议和行政诉讼；非行政许可审批项目 （主要是内部行政行为）
不可以提出行政复议和行政诉讼。有的部门为了避免被告，
就将行政许 可项目界定为内部非行政许可审批项目。可见，
准确识别某一项目是行政许可还是非行政许可审批，意义 重
大。
准确识别某一行政审批事项是行政许可项目还是非行
政许可审批项目做到十看：
1、 看事项范畴。行政许可项目仅限于从事某类特定活
动，包括申请停止活动（不限于《许可法》第十二条中 所列
事项，超出的事项只是属于不合法的行政许可项目），例如
《养犬登记证》；而非行政许可 审批项目则不限于从事某类
特定活动，包括确认特定民事关系或者特定民事权利能力和
行为能力 等事项，例如收养登记、工伤认定。
2、看申请目的。申请目的是为了从事自己预期受益的
活 动，一般是行政许可项目，例如《烟草专卖零售许可证》；
申请目的是为了直接获得法定权益或者为了履 行法定义务，
则是非行政许可审批项目，例如“提取住房公积金”核准、
建设工程竣工档案备案 。
3、看行政干预。申请人的申请行为若不受行政干预的，
可以是行政许可项目。比如申领《 营业执照》，人们不想去
从事经营活动就可以不去申领，行政机关不能强制人们去申

2

领。申请人的申请行为若会受到行政干预的，则是非行政许可审批项目。比如兵役登记，适龄青年不想去登记也得去登
记，否则将会受到行政制裁。
4、看作为状态。如果未经行政机关同意，申请人仍可
以自行作为的，可能是行政许可项目。比如，张三 未取得《道
路运输经营许可证》，他是仍可以自行载客经营的，只是一
旦发现要被行政处罚而已 。如果未经行政机关同意，申请人
就无法自行作为的，则是非行政许可审批项目。比如张三户
口 迁移申请未获批准，他是不能自行迁移户口的。
5、看行为过程。行政许可项目是一种过程性、连续性
行政行为，已经许可，并不表明申请人从事活动的结束，而
是申请人从事活动的开始，行政机关 应当对其后续活动继续
监督。比如，某企业建造厂房，必须取得《建设工程规划许
可证》；建设 过程中还要接受规划部门的监督、验收。而非
行政许可审批项目则是一时性、阶段性行为，一经批准，申
请事项就算办结，行政机关不再跟踪监督。比如，某人购买
了商品房，申领了《房屋所有权证》 ，房屋交易行为就此结
束，发证机关不再过问。
6、看法律评价。该事项为法律所一般禁止的 ，可能是
行政许可项目，例如《烟花爆竹经营(批发)许可证》；该事项
为法律所提倡的，肯定 是非行政许可审批项目，例如《独生
子女父母光荣证》。

3

7、看事前事后性。从事活动必须事前经得同意，事后
补办手续要受 行政处罚的，可以是行政许可项目，例如“建
设项目开工申报”；需要批准的事项可以事后补办手续并且
不予行政处罚的，则是非行政许可审批项目，例如《国家鼓
励发展项目确认书》。
8 、看可诉性。对行政机关审查的事项,可以申请行政复
议或者提起行政诉讼的，可以是行政许可项目，例 如《矿产
资源开采许可证》；不可以申请行政复议或者提起行政诉讼
的，则是非行政许可审批项 目，例如“使用政府财政资金项
目转让须经政府财政部门同意”。
9、看法律责任。某一项目 未经行政机关认可而自行实
施了，必将受到行政处罚的，是行政许可。例如，居民未申
报登记而 进行“建筑装饰装修”活动，根据建设部规章规定
要处于行政罚款。某一项目未经行政机关认可而自行实 施
了，不会受到行政处罚的，则是非行政许可审批。例如，未
申领《结婚证》就结婚，有关婚姻 法律、法规、规章未规定
要给予行政处罚，只是不被法律承认而已。
10、看行政审查内容。 对行政许可项目的行政审查，主
要是审查其从事特定活动的资质条件，例如开办武术学校、
经营 危险化学品。对非行政许可审批项目的行政审查，主要
是审查其既有权属、既定义务、既是关系，例如税 费减免、
暂住证。

4

非行政许可审批事项: 非行政许可审批事项是指由行政
机关及具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的，除依
据法 律、法规和国务院决定等确定的行政许可事项外的审批
事项。非行政许可审批是指不属于行政许可法调整 的行政审
批。非行政许可审批项目主要包括行政机关内部审批（即有
关行政机关对其他机关或者 对其直接管理的事业单位的人
事、财务、外事等事项的审批）、政府行使产权人对有关资
产管理 的审批、政府财政优惠待遇审批（主要是政府基金使
用、税费减免、进入政府产业园区等事项）、授予荣 誉称号
审批和宗教民族政策性事项审批等。
非行政许可:应该是不需要设置行政许可的许可或 违法
设定的许可。为了更加有效地限制政府过多地干预社会，行
政许可法第13条规定，即便属 于上述5类事项的，如果出
现以下一种情形，可以不设行政许可：①公民、法人或者其
他组织能 够自主决定的（私人自主优先）；②市场竞争机制
能够有效调节的（市场调节优先）；③行业组织或者中 介机
构能够自律管理（社会自治优先）；④行政机关采用事后监
督等其他行政管理方式能够解决 问题的（事后监督优先以及
其他管理方式优先。
1、行政许可:即通常说的行政审批，是指行 政机关根据
公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事
特定活动的行为。有以下 四个方面的特征：（1）行政许可是

5

依申请的行为。 以申请为起始，无申请即无许可。（2）行政
许可是管理性行为。主要体现为行政机关作出行政许可的单
方面性。不具有管理性特征的行为，即使冠以审批、登记的
名称，也不属于行政许可。（3）行 政许可是管理经济和社会
事务的外部行为。行政机关对其他行政机关，或者对机关直
接管理的事 业单位的人事、财务、外事等事项的审批，则属
于内部管理行为，不属于行政许可。（4）行政许可是准 予相
对人从事特定活动的行为。实施行政许可的结果是，相对人
获得了人事特定活动的权利或者 资格。
2、审批：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、
行政规章及有关文件,对相对 人从事某种行为、申请某种权利
或资格等进行具有限制性管理的行为。审批有三个基本要
素：一 是指标额度限制；二是审批机关有选择决定权；三是
一般都是终审。审批最主要特点是审批机关有选择决 定权,
即使符合规定的条件，也可以不批准。
3、核准：是指政府机关或授权单位，根据法律 、法规、
行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为，申请某种权
利或资格等，依法进行确认 的行为。因此，在批准相对人的
申请时，只是按照有关条件进行确认。只要符合条件，一般
都予 以准许。核准的条件都比较明确具体，便于确认。
4、审核：是指由本机关审查核实，报上级机关或其他
机关审批的行为。

6

5、备案：是指相对人按照法律、法规、行政规章及相
关性文件等规定，向主管部门报告制定的或完成的事项的行
为。
行政许可和非行政许可有何区别:
行政许可是行政行为的一种，它是针对一般设禁而产生的行政行为。行政许可是指经相对人申请，行政主体对相对
人的相关资质进行审查，对符合法定要求 的相对人，通过颁
发执照或许可证的方式，允许其从事特定活动的行政行为。
行政审批包括行政许可审批和非行政许可审批吗？
根据行政许可法的规定，行政审批是指行政 机关（包括
有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织
提出的申请，经过依法审 查，采取“批准”、“同意”、“年检”
发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行
为。所以行政审批本身就是一种行政许可行 为。从其分类也
可以证明这一点，行政审批从行政许可的性质、功能和适用
条件的角度来说，大 体可以划分为五类：普通许可、特许、
认可、核准、登记。
综上，行政审批应该只有行政许可审批，不包括非行政
许可审批。

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行政审批相关解释

行政许可和非行政许可项目区别 < br>行政许可项目是2003年8月27日《中华人民共和国行
政许可法》（以下简称《许可法》颁布 以后正式确立的概念。
非行政许可审批项目是2004年6月29日《国务院对确
需保留的行 政审批项目设定行政许可的决定》和2004年8
月2日《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项 目的
通知》下发以后正式确立的概念。
行政许可项目与非行政许可审批项目分辨的意义: < br>一是行政许可项目不可以委托事业单位实施；非行政许
可审批项目可以委托事业单位实施。有的事 业单位为了实施
行政审批权力，就将行政许可项目说成是非行政许可审批项
目。
二是 对违反行政许可项目管理规定的行政处罚，国家部
委规章和较大市人民政府规章不能作为适用依据；对违 反非
行政许可审批项目管理规定的行政处罚，国家部委规章和较
大市人民政府规章能作为适用依 据。有的部门为了为其乱处
罚辩护，就将行政许可项目诡辩为非行政许可审批项目。
三是对行 政许可项目的收费，要有法律、行政法规依据；
对非行政许可审批项目的收费，只要有省物价部门文件依 据
就可以。有的部门为了乱收费，就将行政许可项目错误定性，

1

从而规避法律违法收费。四是行政许可项目可以提出行政复
议和行政 诉讼；非行政许可审批项目（主要是内部行政行为）
不可以提出行政复议和行政诉讼。有的部门为了避免 被告，
就将行政许可项目界定为内部非行政许可审批项目。可见，
准确识别某一项目是行政许可 还是非行政许可审批，意义重
大。
准确识别某一行政审批事项是行政许可项目还是非行
政许可审批项目做到十看：
1、 看事项范畴。行政许可项目仅限于从事某类特定活
动，包括申请停止活动（不限于《许可法》第十二条中 所列
事项，超出的事项只是属于不合法的行政许可项目），例如
《养犬登记证》；而非行政许可 审批项目则不限于从事某类
特定活动，包括确认特定民事关系或者特定民事权利能力和
行为能力 等事项，例如收养登记、工伤认定。
2、看申请目的。申请目的是为了从事自己预期受益的
活 动，一般是行政许可项目，例如《烟草专卖零售许可证》；
申请目的是为了直接获得法定权益或者为了履 行法定义务，
则是非行政许可审批项目，例如“提取住房公积金”核准、
建设工程竣工档案备案 。
3、看行政干预。申请人的申请行为若不受行政干预的，
可以是行政许可项目。比如申领《 营业执照》，人们不想去
从事经营活动就可以不去申领，行政机关不能强制人们去申

2

领。申请人的申请行为若会受到行政干预的，则是非行政许可审批项目。比如兵役登记，适龄青年不想去登记也得去登
记，否则将会受到行政制裁。
4、看作为状态。如果未经行政机关同意，申请人仍可
以自行作为的，可能是行政许可项目。比如，张三 未取得《道
路运输经营许可证》，他是仍可以自行载客经营的，只是一
旦发现要被行政处罚而已 。如果未经行政机关同意，申请人
就无法自行作为的，则是非行政许可审批项目。比如张三户
口 迁移申请未获批准，他是不能自行迁移户口的。
5、看行为过程。行政许可项目是一种过程性、连续性
行政行为，已经许可，并不表明申请人从事活动的结束，而
是申请人从事活动的开始，行政机关 应当对其后续活动继续
监督。比如，某企业建造厂房，必须取得《建设工程规划许
可证》；建设 过程中还要接受规划部门的监督、验收。而非
行政许可审批项目则是一时性、阶段性行为，一经批准，申
请事项就算办结，行政机关不再跟踪监督。比如，某人购买
了商品房，申领了《房屋所有权证》 ，房屋交易行为就此结
束，发证机关不再过问。
6、看法律评价。该事项为法律所一般禁止的 ，可能是
行政许可项目，例如《烟花爆竹经营(批发)许可证》；该事项
为法律所提倡的，肯定 是非行政许可审批项目，例如《独生
子女父母光荣证》。

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7、看事前事后性。从事活动必须事前经得同意，事后
补办手续要受 行政处罚的，可以是行政许可项目，例如“建
设项目开工申报”；需要批准的事项可以事后补办手续并且
不予行政处罚的，则是非行政许可审批项目，例如《国家鼓
励发展项目确认书》。
8 、看可诉性。对行政机关审查的事项,可以申请行政复
议或者提起行政诉讼的，可以是行政许可项目，例 如《矿产
资源开采许可证》；不可以申请行政复议或者提起行政诉讼
的，则是非行政许可审批项 目，例如“使用政府财政资金项
目转让须经政府财政部门同意”。
9、看法律责任。某一项目 未经行政机关认可而自行实
施了，必将受到行政处罚的，是行政许可。例如，居民未申
报登记而 进行“建筑装饰装修”活动，根据建设部规章规定
要处于行政罚款。某一项目未经行政机关认可而自行实 施
了，不会受到行政处罚的，则是非行政许可审批。例如，未
申领《结婚证》就结婚，有关婚姻 法律、法规、规章未规定
要给予行政处罚，只是不被法律承认而已。
10、看行政审查内容。 对行政许可项目的行政审查，主
要是审查其从事特定活动的资质条件，例如开办武术学校、
经营 危险化学品。对非行政许可审批项目的行政审查，主要
是审查其既有权属、既定义务、既是关系，例如税 费减免、
暂住证。

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非行政许可审批事项: 非行政许可审批事项是指由行政
机关及具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的，除依
据法 律、法规和国务院决定等确定的行政许可事项外的审批
事项。非行政许可审批是指不属于行政许可法调整 的行政审
批。非行政许可审批项目主要包括行政机关内部审批（即有
关行政机关对其他机关或者 对其直接管理的事业单位的人
事、财务、外事等事项的审批）、政府行使产权人对有关资
产管理 的审批、政府财政优惠待遇审批（主要是政府基金使
用、税费减免、进入政府产业园区等事项）、授予荣 誉称号
审批和宗教民族政策性事项审批等。
非行政许可:应该是不需要设置行政许可的许可或 违法
设定的许可。为了更加有效地限制政府过多地干预社会，行
政许可法第13条规定，即便属 于上述5类事项的，如果出
现以下一种情形，可以不设行政许可：①公民、法人或者其
他组织能 够自主决定的（私人自主优先）；②市场竞争机制
能够有效调节的（市场调节优先）；③行业组织或者中 介机
构能够自律管理（社会自治优先）；④行政机关采用事后监
督等其他行政管理方式能够解决 问题的（事后监督优先以及
其他管理方式优先。
1、行政许可:即通常说的行政审批，是指行 政机关根据
公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事
特定活动的行为。有以下 四个方面的特征：（1）行政许可是

5

依申请的行为。 以申请为起始，无申请即无许可。（2）行政
许可是管理性行为。主要体现为行政机关作出行政许可的单
方面性。不具有管理性特征的行为，即使冠以审批、登记的
名称，也不属于行政许可。（3）行 政许可是管理经济和社会
事务的外部行为。行政机关对其他行政机关，或者对机关直
接管理的事 业单位的人事、财务、外事等事项的审批，则属
于内部管理行为，不属于行政许可。（4）行政许可是准 予相
对人从事特定活动的行为。实施行政许可的结果是，相对人
获得了人事特定活动的权利或者 资格。
2、审批：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、
行政规章及有关文件,对相对 人从事某种行为、申请某种权利
或资格等进行具有限制性管理的行为。审批有三个基本要
素：一 是指标额度限制；二是审批机关有选择决定权；三是
一般都是终审。审批最主要特点是审批机关有选择决 定权,
即使符合规定的条件，也可以不批准。
3、核准：是指政府机关或授权单位，根据法律 、法规、
行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为，申请某种权
利或资格等，依法进行确认 的行为。因此，在批准相对人的
申请时，只是按照有关条件进行确认。只要符合条件，一般
都予 以准许。核准的条件都比较明确具体，便于确认。
4、审核：是指由本机关审查核实，报上级机关或其他
机关审批的行为。

6

5、备案：是指相对人按照法律、法规、行政规章及相
关性文件等规定，向主管部门报告制定的或完成的事项的行
为。
行政许可和非行政许可有何区别:
行政许可是行政行为的一种，它是针对一般设禁而产生的行政行为。行政许可是指经相对人申请，行政主体对相对
人的相关资质进行审查，对符合法定要求 的相对人，通过颁
发执照或许可证的方式，允许其从事特定活动的行政行为。
行政审批包括行政许可审批和非行政许可审批吗？
根据行政许可法的规定，行政审批是指行政 机关（包括
有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织
提出的申请，经过依法审 查，采取“批准”、“同意”、“年检”
发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行
为。所以行政审批本身就是一种行政许可行 为。从其分类也
可以证明这一点，行政审批从行政许可的性质、功能和适用
条件的角度来说，大 体可以划分为五类：普通许可、特许、
认可、核准、登记。
综上，行政审批应该只有行政许可审批，不包括非行政
许可审批。

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