治疗白发的方法-白桦树歌词

第一节 政府职能的含义及其重要地位
一、政府职能的含义
政府职能 ，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家
和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。
它反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本
质表现。政府职能包括以下四层意思 ：（1）政府职能的实
施主体是政府机构；（2）政府职能的主要内容是管理国家
和社会公共事 务；（3）政府职能的实施手段主要是依法行
政；（4）政府职能是完整统一的体系。
二、实现政府职能的主要手段
实现政府职能的主要手段包括：行政手段、经济手段、
法律手段等。（1）行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、
稳定性和具体性的特点，其优点是统一集 中、迅速有效。但
它易产生与“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下
级的积极性、创造 性。（2）经济手段具有间接性、有偿性、
平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动，但因其只能< br>调节经济利益关系，不能靠它解决所有问题。（3）法律手
段具有严肃性、权威性、规范性的特点 ，使行政管理统一化
和稳定化，但其只能在有限范围内发生作用，很多经济关系、
社会关系需结 合其他手段才能发挥作用。

三、政府职能的发展变化
政府职能的发展变 化，很大程度上取决于社会经济形态
的发展变化。按照这一变化过程，政府职能的发展变化可以
划分为以下四个阶段：
1．自然经济状态下的政府职能
自然经济，是与生产力水平低下 和社会分工不发达相适
应的。奴隶制和封建制就是建立在自然经济基础上的。在自
然经济状态下 ，由于社会生产力水平低下，居住分散，信息
不畅，因而政府职能主要局限在“御外”和“安内”，维持
国家的统治。同时，由于在奴隶制度下奴隶对奴隶主的依附，
在封建制度下农民对土地的依附， 使得为数不多的社会公共
事务在分散状态下得到自行解决。因此在自然经济状况下的
政府职能， 一方面表现为政治统治职能的极端强化；另一方
面表现为经济管理和社会管理职能的相对薄弱。
2．近代资本主义国家的政府职能
当进入资本主义社会发展阶段后，市场在资源配置中的< br>作用越来越大。在资本主义发展初期，资产阶级本身经济力
量相对较弱，在一定程度上需要国家的 保护和扶持。但随着
资本主义的发展，资产阶级已能够依靠自己的力量发展经
济，自由放任思想 逐渐抬头。政府职能主要发展为三项：御

外、安内和建设公共设施。社会的经济运行主要 由市场这只
“看不见的手”来自动调节，无须政府过多的干预。这时的
政府职能只是局限于外部 经济，为经济运行提供良好的环
境，而未深入经济生活内部，直接干预经济。从18世纪到
20 世纪30年代，在西方国家资本主义发展中，自由放任思
想始终占据主导地位，政府充当了“守夜人”的 角色。但是，
近代资本主义国家政府职能的“弱化”，与奴隶制度和封建
制度下国家政府职能的 “弱化”，有本质上的不同：前者是
政府与市场之间的权衡，相信市场可以自动调节经济的运
转 ，政府只是为市场经济提供良好的运行环境，是一种有意
“不为”的表现；而后者却是在市场化程度很低 、社会经济
处于分割状态的情况下，政府对社会经济运转无法控制的
“无力”的表现。
3．现代资本主义国家的政府职能
进入20世纪后，自由竞争的资本主义过渡到垄断资本主
义。由于资本主义固有矛盾的加深，30年代西方世界爆发了
大危机，市场出现严重失灵，自由 放任思想束手无策。在这
种情况下，政府干预经济的思想占了上风，通过财政政策和
货币政策控 制国家经济的做法，适应了国家垄断资本主义的
需要，对挽救资本主义制度起到了“起死回生”、“灵丹 妙
药”的作用。因此，二战以后，西方各国政府都不同程度地

加强了对经济的干 预。现代资本主义国家，时而强调政府干
预，时而强调市场机制，轮流发挥着“看得见的手”和“看不见的手”的作用，抑或“两手”并用；但从总体趋势上看，
政府经济职能在不断扩大和强化；同时 ，随着世界格局和社
会经济的发展变化，无法通过市场有效解决的社会公共事务
不断涌现，政府 在社会福利、环境保护、科技文化教育等方
面的职能不断得到强化。现代资本主义国家的政府职能，归< br>纳起来主要有：提供公共产品和服务，稳定宏观经济，调节
社会分配，维护市场秩序。
4．传统社会主义国家计划经济体制下的政府职能
传统上，社会主义国家是以生产资料公有 制为主，实行
计划经济体制。这一经济体制的特征，决定了社会主义国家
政府职能的性质和方向 。在计划经济体制下，政府实行高度
集权、计划管理的方式，政府包揽一切经济事务和社会事务，
企业只是作为政府的附属物而存在。政府对企业实行统一计
划、统负盈亏、统购统销、统收统支，一切 经济活动以政府
的计划为中心。这种方式在社会主义国家建国初期，对加快
经济建设、奠定国民 经济基础，曾起到过一定的积极作用。
但是，坚持计划经济为主，就意味着排斥市场经济，排斥非
公有制形式。社会主义制度作为资本主义制度的对立物，曾
一度把市场经济和非公有制当作资本主义制 度的属性，因而

试图通过建立一套完整的计划体制来取代市场体制。但几十
年的 社会主义发展实践证明，这一良好的愿望并没有取得成
功。因此，目前大多数社会主义国家已认识到市场 对发展经
济的重要作用，开始由原来的计划经济体制向市场经济体制
转变；同时，开始积极探索 公有制实现形式的多样化，发展
多种所有制经济。与经济体制改革相适应，政府职能也在发
生根 本性的变化。四、政府职能的重要地位
1．政府职能体现了公共行政的本质要求
政府职 能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的
性质和方向。它直接回答了政府是“干什么的”、“应该 干
什么”、“不应该干什么”、“正在干什么”等诸如此类的
问题。通过了解政府职能，就可以 把握公共行政活动的范围
和方向，从而了解到行政组织、行政行为、行政法规等其他
公共行政的 内容。因此，政府职能是公共行政的最基本内容。
2．政府职能是政府机构设置的根本依据 政府职能与政府机构的关系可以从两方面来理解：（1）
政府机构是政府职能的物质载体，政府职能 要想有效发挥，
必须通过政府机构来实现；（2）政府机构设置，必须依据
政府职能这一重要标 准，政府职能状况在很大程度上决定了
政府机构的设置、规模、层次、数量以及运行方式。

3．政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键
行政管理体制和机构改 革，要紧紧抓住政府职能这一关
键因素。以往我们进行过多次政府机构的调整和改革，只是
治标 不治本，片面强调减人、减机构，始终达不到应有的效
果，陷入到“精简——膨胀——再精简——再膨胀 ”的怪圈
之中。因此，机构改革要根据政府职能的变化来进行，首先
确定政府职能的增、减、分 、合，然后再相应进行政府机构
的调整和改革。
4．政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准
公共行政的最终目标在于追求行政效率 的不断提高。影
响行政效率的因素有许多，诸如组织机构设置、工作人员状
况、工作环境、工作 程序等。但最终检验行政效率高低的标
准，应该要看整个政府职能发挥的好坏。政府职能配置合理，实施效果好，行政效率就可能得到提高；反之，行政效率不
可能提高。



第二节 政府职能体系

一、政府的基本职能
所谓政 府的基本职能，是依据政府管理的事务的性质而
划分的政府职能，是最普遍的一种政府职能分类方法，是 政
府机构设置的主要依据。
1．政治职能
亦称统治职能，政治职能是指政府为 维护国家统治阶级
的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。政
治职能具有防御性 、保卫性和强制性，我国政府主要有四大
政治职能：（1）军事保卫职能；（2）外交职能；（3）治< br>安职能；（4）民主政治建设职能。
2．经济职能
经济职能是指政府为了国家经 济的稳定和发展，对社会
经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主
义市场经济 体制的转变，我国政府主要有三大经济职能：（1）
宏观经济调控职能；（2）提供公共产品和服务职能 ；（3）
市场监管职能。
3．文化职能
文化职能是指政府为满足人民群众日益 增长的文化生活
的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义

精神 文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府
的文化职能主要是：（1）发展科学技术；（2） 发展教育事
业；（3）发展文化事业；（4）发展卫生体育事业。
4．社会职能
社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须
承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性 ，无法完全
由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和
管理。目前，政府的社会 职能主要有：（1）调节社会分配
和组织社会保障的职能；（2）保护生态环境和自然资源的
职 能；（3）促进社会化服务体系建立的职能；（4）提高人
口质量，实行计划生育的职能。
二、政府的层级职能
将政府职能按照政府所辖行政区域，在中央政府和各级
地方政 府之间进行配置。我们把按照这种方式划分出的政府
职能，称为政府的层级职能。层级职能的划分，遵循 “属地”
原则，即政府职能范围主要限于本行政区域内。按照社会主
义市场经济的客观要求，政 府层级职能包括：(1)中央政府
专有职能。主要是管理国家事务和全国性公共事务，如国防、
外交、货币发行、宏观调控、全国性基础设施建设以及与其
相适应的机构设置、人员编制、经费支付等。 (2)地方政府

专有职能。主要是在维护国家利益和中央权威的前提下管理
地方 性公共事务，如对本行政区经济社会发展实施区域调节
与管理、举办地方公益事业、征收地方赋税以及与 其相适应
的机构设置、人员编制、经费支付等。(3)中央政府与地方
政府共同具备的职能。主 要是指有些公共事务涉及国家整体
利益，但由地方政府具体实施比较有效，则应当由中央政府
和 地方政府共同承担。一般由中央政府制定全国统一的政策
法规，由地方负责实施，与之相应的机构设置、 人员编制、
经费拨付等则由中央和地方分别管理。
三、政府的管理运行职能
政 府管理运行职能，是指按照管理运行程序划分的政府
职能。政府管理运行职能可分为：(1)计划职能。 计划职能
是指政府为完成某一时期内的任务或某一项任务，制定战略
目标，确定实施步骤的管理 过程。计划职能包括：①制定组
织的整体目标；②围绕目标，制定可供选择的方案；③对方
案进 行分析，最后选择可行方案；④确定具体实施步骤。(2)
组织职能。组织职能是指政府机构和工作人员 把制定的计划
方案付诸实施的活动过程。有两种不同的情形：一是根据任
务的性质和规模需要设 置专门的新机构，配备新人员。二是
合理组织原有的机构和人员，承担起计划所涉及的任务。组
织职能包括以下内容：①将计划方案中的整体目标进行分

解，把整体目标具体化为可操作 执行的工作项目；②将分解
的各工作项目落实到下属部门或个人；③配备必要的人力、
物力、财 力保障，提供必要的信息；④授予下属执行任务的
权力，明确相应的责任。(3)领导职能。领导职能是 指在政
府部门担任领导职务的人员，为有效完成组织目标，对下属
人员所采取的各种影响和激励 过程。现代领导者的职责，就
是要使组织的目标与组织中个人的目标统一起来，使组织目
标的实 现与个人需求的满足很好地结合起来。领导职能包括
以下内容：①指导下属人员的工作，使其尽快熟悉业 务；②
激励下属，使其热爱自己的工作，愿意为组织做贡献；③协
调下属人员的工作，把每个人 的目标与组织目标很好地协调
起来；④加强组织内的信息沟通，为顺利完成组织目标创造
良好的 内部环境。(4)控制职能。控制职能是指政府为使组
织目标按计划完成而对执行过程进行检查、督促和 纠偏的管
理活动。控制职能包括以下内容：①明确控制标准；②确定
控制幅度；③疏通反馈渠道 ；④运用调节手段；⑤有效进行
检查、督促。

第三节 政府职能转变
一、影响与制约政府职能转变的要素
政 府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社
会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移 与变化。
影响与制约政府职能转变的要素有：(1)社会环境的变迁。
社会环境变迁是决定政府 职能转变的外在动力。在计划经济
向市场经济的转型过程中，政府管理的范围和内容必然将发
生 很大的变化。(2)公共行政的科学化。公共行政的科学化
是政府职能转变的内在动力。从管理科学化角 度出发，政府
要理顺与企业、市场、社会的各种关系和政府各部门之间的
关系，按照权责统一的 原则合理划分各级各部门的事权和职
能分工。(3)技术手段的创新。技术手段的创新是政府职能
转变的根本保障。技术手段的创新，一方面给政府广泛参与
社会公共事务管理提供了充分保障；另一方 面，政府可以在
体制上选择更有效的方式，使自身的作用得到最有效的发
挥，同时可最大限度发 挥其他社会组织的作用。(4)传统行
政文化的影响。传统行政文化是影响政府职能转变的制约因
素。在继承和发扬中国传统行政文化中优秀成分的同时，其
中的消极因素也对政府职能转变起到制约作 用。
二、政府职能转变的内容

政府职能转变，不仅包括政府职能内容的 转变，还包括
政府行政职能方式、政府职能的重新配置以及相应政府机构
的调整和改革。政府职 能转变的内容有以下三个方面：
1．政府职能的外部转移
政府职能的外部转移，即政府 与其他非政府组织之间发
生的职能重新调整和组合。按照社会主义市场经济的要求，
政府将不应 属于自己的职能交还给企事业单位以及社会中
介组织，同时还应将属于自己的职能收归政府所有。
2．政府职能的内部转移
政府职能的内部转移，即政府系统内部纵向层级之间和
横 向部门之间的职能配置和划分。（1）在纵向层级之间要
按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合 理划分各级
政府的职能范围，明确各自的权力和责任；（2）在横向部
门之间要按照相同或相近 的职能由一个部门承担的原则，合
理配置和划分政府部门之间的职责分工。
3．行政管理方式的转变
行政管理方式，即政府行使职能的方式，包括工作方式、
工作作风、运行程序等各个方面。政府行政管理手段的转变，
就是要按照社会主义市场经济的要求，将传 统计划经济体制

下的单一行政手段，转向以综合运用经济手段、法律手段为
主， 辅之以必要的行政手段。
三、政府职能转变的关键
政企分开，是建立社会主义市场经济 体制的内在要求，
是政府职能转变的关键，也是当前中国政府机构改革能否成
功的必要条件。
1．政企分开的主要内容
（1）政府与企业的社会职责的分开。政府的社会职责是
对国家和社会公共事务进行有效的管理，而企业的社会职责
是依照国家法律和市场规则，以最少的投入向 社会提供最多
最好的产出。（2）企业所有权与经营权的分开。按照公司
法人治理结构，企业的 资产所有权和生产经营权的行使主体
应当是分离的，股东会、董事会、监事会和经理层，要各负
其责、协调运转、有效制衡。（3）政府国有资产所有者职
能与行政职能的分开。在政府内部，国有资产 所有者职能与
行政职能必须分开，同一政府机构不能既承担国有资产所有
者职能又承担行政职能 。
2．政企分开的主要措施

（1）解除政府主管部门与所办经济实体和 直属企业的行
政隶属关系。（2）大量裁减专业经济部门和各种行政性公
司，发展社会中介组织 。（3）加强和改善国有企业的监管
方式。（4）完善企业所有制制度，实现产权多元化，建立
和完善新型的政企分开的融资投资体制。



那么它转变的主要内容、 根本途径是什么呢？通过调查和研
究，笔者认为，政府职能的转变应该主要从以下几方面入手：
一、努力建设廉洁勤政、务实高效的政府
一个机构庞大、人员臃肿的政府，不仅会加 重财政负担，
增加政府成本，而且导致效率低下，远远适应不了行政管理
现代化的要求。经济想 要加速发展的首要前提，就是要建设
廉洁勤政、务实高效的政府。
建设廉洁政府，就要充 分认识政府在反腐败中的特殊地
位和作用，搞好自身的廉政建设，真正树立起廉洁行政的形
象。 要在制约行政权力上下工夫，建立起有效的廉政制约机
制。在公务员收入相对不高，而又面临市场经济种 种利益诱

惑、物价频频升高的情况下，要从制度和配套措施上形成保
障公务员廉 洁行政的机制。同时，必须保证每一个政府机关
及其工作人员都要广泛接受来自各方面的监督，特别是来 自
人民群众的舆论和批评监督。建设高效政府，首要的就是精
简机构，建设精干的强有力的政府 系统，进行干部人事制度
改革，使人才脱颖而出； 要下放权力，正确处理中央与地
方、集权与 分权的关系，既要加强宏观调控，维护中央的权
威，又要调动地方的积极性。建设高效政府的另一方面就 是
杜绝官僚作风，发展社会主义民主，充分调动人民群众的积
极性。同时还要进行经济体制改革 ，尽快建立社会主义市场
经济体制，从根本上推动生产力的发展和社会进步，体现行
政效率的提 高。
二、强化市场监督职能
目前，我国各级政府对市场秩序的规范和监管还十分薄
弱，规范市场秩序的法律法规还不健全，地方保护主义和行
政垄断严重，加上执法不严，管理松 懈，纪律松弛，甚至有
法不依，违法不究，致使市场秩序比较混乱。突出表现为假
冒伪劣商品泛 滥，偷税、逃税、骗税、走私等，建筑领域弄
虚作假、工程质量低劣等问题严重。
为此， 必须建立现代市场监管制度，加强市场监管力度，
建立公平竞争、规范有序的市场新秩序。首先，要加快 有关

市场规范的法律法规建设，比如尽快出台反垄断法，采取法
律手段打破行政 垄断，防止企业相互勾结，形成价格联盟，
损害消费者利益；其次，要加强对市场的监管力度，严格执< br>法，从严治政，采用经济、法律和必要的行政手段，打击各
种违法乱纪、扰乱市场秩序的行为；再 次，在石油、天然气、
电力等行业与政府维持公平市场秩序密切相关，在实施政企
分开改革的同 时，要建立独立的监管委员会，将政府决策职
能与监管职能分开，以加强对权力的监督。
三、继续深化行政审批制度改革
市场经济中，政府职责之一是宏观调控，然而在现实生
活 中，政府“越位”的现象普遍存在，管了许多不该管、管不
了、管不好的事，管得过多过细。特别是不合 理、低效率的
项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能
力的严重问题。改革行 政审批制度势在必行，只有摆脱了大
量微观审批事项的政府，才能够研究超前性、深层次的战略
性重大问题，才能集中精力搞好宏观调控。
加快审批制度的改革，一要搞好行政审批项目的审核和
处理工作，减少政府审批事项和审批范围；二要缩短审批环
节和审批周期；三要公开审批标准， 规范审批程序；四要明
确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督；

五要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、
轻责任现象。
四、转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转
变
微观管理，指政府站在出资者立 场上，依靠行政命令、
参与企业治理结构或直接介入市场的方式，对微观经济主体
实施的一种直 接管理，主要指国家和地方政府机构对公有制
企业的直接管理活动。宏观调控，指政府运用宏观经济政策
对宏观经济运作所进行的“控制”或“调节”，它是政府通过调整
其所掌握的某些经济变量（如 财政支出、货币供给），来影
响市场经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为
的政策 过程。
加入世贸组织以后，政府垄断一切，宏观、微观一把抓
的弊病暴露得更加充分。今 后，政府应该减少对经济主体的
直接管理，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲
究效 益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事
情，政府就不插手，凡是市场能够优化资源配置的 领域，政
府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域，也要考
虑是否需要政府发挥作用 ，政府发挥作用是否有效，是否有
更好的办法。只有在不仅需要而且能够做好时，政府才进行
干 预。

五、切实转变政府工作方式，提高工作效率
转变工作方式，提 高工作效率，首先就要做到严格依法
行政。根据世贸组织要求，政府要保证法律法规在全国的统
一实施，有比较完善的依法行政体制，政府行政过程应当是
透明的、可预见的、公开的。各级政府部门应 当摒弃陈旧的
管理方式，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，从随
意裁决转向依法办事。 其次，要公开。透明度原则是世贸组
织的一项基本原则，也是改进政府管理方式的一个基本方
法 。各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开。
再次，要推行管理信息化。尽快实现政府管理 信息化，不仅
有利于提高行政管理效率，加强政府各级机关及各级部门间
的信息沟通，也有利于 政府与内外商人之间的联系和方便商
人们办事，使行政管理更准确、快捷地实现互动。
六、加强人口、资源、环境等方面的管理职能（社会管理职
能）
加入世贸组织以 后，我国的人口、资源、环境面临着新
的形势和新的要求。人口、资源、环境工作，不仅要把国内
因素与国际因素结合起来考虑，而且要更多地考虑国际因
素。加入世贸组织，既为我们充分利用国内外 两个市场、两
种资源，实现经济社会与人口资源环境的协调发展提供了新
的机遇，也对我们提高 经济和社会的可持续发展能力提出了

新的挑战。为此，必须加强计划生育工作，稳定低生 育水平，
提高出生人口素质；强化国土资源管理与合理利用，建立政
府管理与市场运作相结合的 资源优化配置新机制，全面加快
资源调查、规划和管理，不断提高对资源的保护，深化有偿
使用 制度改革，推进国土资源市场体系建设，做到产权明晰、
规则完善、调控有力、运行规范，依法保护资源 所有者和使
用者的合法权益。进一步把国土资源的管理、利用与开发纳
入科学化、规范化、法治 化的轨道；加大环境保护和生态建
设力度，加强水利建设和对水资源的管理。
七、加强公共服务，建设服务型的政府
建立服务型政府就是要确立服务理念，树立服务意识，当好人民公仆。新形势下政府的一个重要职能，是为企业发
展和各类创业者提供良好的环境。政府应 通过发挥经济调
节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境
和公平竞争的市场环 境；通过形成行为规范、运转协调、公
正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事
创业提供优质到位的服务；通过不断完善硬环境、优化软环
境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事 业的氛围，让一
切创造社会财富的源泉充分涌流。
继续推进机构改革是深化行政管理体制 改革的一项重
要任务，机构改革必须以政府职能转变为基础，与政府职能

转变同 步进行。20世纪80年代开始的行政机构改革，至今
已经取得了不少进展，但转变政府职能仍然是一个 努力的目
标，具有长期性和渐进性，我们应该用发展的眼光去审视它。
尤其是我国加入世贸组织 后，许多领域要同国际接轨，要按
国际惯例办事，政府行使其职能（尤其是经济管理）的方式、
方法和手段等必须相应地不断做出新的调整。我们既要有长
远规划，又要有近期目标，循序渐进，不断深 化行政管理体
制改革。




二、政府职能转变与政策制定研究。
目前国外对于文化创意产业政策的研究主要有以下几
个方面：第一，关于合理界定文化创意产业体系与文化创意
产业政策之间的关系。创意产业是一 个融合诸多产业的综合
性产业，由环环相扣的产业活动构成，创意产业清晰的行业
划分是产业发 展的基础，也是政策制定和实施的基础。第二，
文化创意产业政策的发展，有赖于国家的高度重视，政策 要
着眼于优化文化创意产业发展的宏观环境。

第三，文化创意产业政策应体现市场对资源配置的决定
作用，并推动产业化经营模式的发展。
在西方发达国家，政府职能转变转移经历了一个由“政府
导向”转移为“市场导向”的过程。从20世纪 60年代开始，西
方国家在经历了二战后的发展黄金期后，政府管理论文tar
get=公共管 理面临着诸多社会困境和民众指责。由
于福利国家理念的推动，西方国家政府权力不断扩张，政府
职能范围不断扩大，政府角色的膨胀引起了民众不满。民众
认为政府的规模过于庞大，消耗了过多的稀 缺资源；二是政
府管理的范围太宽，自身陷入过多活动导致资源浪费；三是
政府行事的方法不当 ，公众认为通过官僚体制提供服务导致
低效和无效。
美国当代著名经济学论文targe t=经济学家、
诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·M·布坎南等人对“公共物品供
给的低效率”所 导致的政府失败进行分析，提出了公共选择理
论。公共选择理论的宗旨是要把市场制度中的人类行为与政
治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，将公共选择的方
法应用于公共行政管理领域，其关注 的重点是政府的管理活
动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择理论重新强
调市场的价值 ，它给政府开出的药方就是要让政府将其不应
该做的和做不好的事交给市场来完成。公共服务市场化有着

如下三层含义： 1·将决策和执行分开，即政府更多的是“掌
舵”（决策）， 而不是“划桨”（执行）。2·公共服务的供给者
多元并存，打破垄断，竞争发展。3·公共服务的消费 者有在
多元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源。
简单来说，就是要在公共物品的提供中引入市场竞争机
制，给公众以个人选择的机会。
奥 斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将竞争分为三类：
一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来 提供公共
服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私
营企业彼此竞争，以提供一 些公共服务；三是公对公的竞争，
即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务
效 果。
在公共服务市场化的学术呼声下，从20世纪70年代起，
西方发达国家开始了向公 共服务型政府转变，形成了一场“新
公共管理”运动，这种新的公共行政理论形态和政府管理的新
实践模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导
思想之一。“新公共管理”强调公共管理必 须以市场为导向，
市场经济是公共服务型政府的根基。各种公共服务是市场经
济发展的政治产品 ；必须以企业、社会和公众为主体，政府
职能转变为宏观调控和公共服务；必须以提供公共服务为核心。在这一政府职能转变的过程中，文化逐渐也成为面向市

场的主体，因此在文化创 意产业发展中政府职能转变最本质
的是引入市场竞争机制。“新公共管理”为文化创意产业政府
管理职能的转变提供了新的理念。第一，政府提供核心公共
文化产品和服务的理念；第二，政府公共管理 要有市场效率
的理念，新公共行政则将公平与公正放在政府价值体系的首
位，新公共管理理论则 在政府资金运用要讲究公平与公正的
基础上，强调资金运用的市场效率，政府服务的质量得到了
前所未有的关注。
伴随着文化创意产业的迅速发展，国内相关研究成果和
文献也越来越多 ，主要从管理学、产业经济学、艺术经济学、
传播学等角度进行了详细的阐述，较为全面地分析了我国创
意产业状况、发展趋势、发展中的主要问题、建议与措施等。
在文化创意产业发展中对政府职能 转变的观点主要集中为
从办文化变成管文化，要从全能政府转变为有限政府。全能
政府是政府对 社会政治生活、经济生活、文化生活全面支配
与控制，而且这个控制力不受任何限制和制约，有限政府是
指作为公共权力机构，政府承认自己的施政范围有一定限
度，而且必须受到社会和政府自身内部 的严格监督。在已有
的国内研究文献中，将文化行政管理机构的基本职责定以为
制定政策、实施 监督和提供服务。

制定政策是文化行政机构进行宏观管理的改革规划和
制 度设计的过程，具体有四项职能：第一，确定文化创意产
业发展的战略规划；第二，通过不同制度安排影 响文化创意
产业的结构布局和发展方向；第三，根据国际规则和中国的
实际情况引导制定相应的 行业标准；第四，通过立法和其他
有约束力的形式规范演出市场，保护知识产权，打击不法行
为 。实施监督是因为作为文化宣传系统要有宏观监督，保证
文化产业在法制轨道上健康发展。提供服务是政 府建构有利
于文化产业自主发展的制度。
然而，对于文化创意产业政策的研究却要少得多 ，而且
很少把两者结合起来研究，这方面的研究归结为几个方面：
第一，关于我国文化创意产业 政策存在的问题。主要有：政
策体系不够完整，具体政策缺乏承接性和系统性；对文化创
意经营 机构的管理和调控力度不能符合现实需要；现行政策
对文化创意产业知识产权保护力度不足；在促进我国 文化创
意产业与国际接轨、走向世界方面，现行政策显得不足。第
二，关于文化创意产业政策的 建议。主要有：
构建完善的政策支持体系，是文化创意产业发展的重要
先决条件；文化创 意产业政策因把重点放在产业结构调整
上，提高文化创意产业发展的质量和水平；文化创意产业政
策应有利于调整区域发展结构，促进不同地区文化创意产业

均衡发展；文化创意产业政 策应向知识产权保护、投融资支
持等方面倾斜。
三、研究的创新与研究内容探讨。
首先，研究角度的创新。通过文化创意产业发展不同阶
段的政府职能转变与政策比较，创新 性地将政策与产业体系
形成相结合进行研究，同时研究文化创意产业政策与其他产
业政策之间的 不同，阐明文创产业的特殊性，从而以独特的
角度对文化创意产业政策进行研究。其次，实现了理论与实
践的密切结合。由于本文作者长期从事文化创意产业的管理
工作，研究过程中，理论与实践的结 合更为密切，提出的政
策措施仅仅围绕文化创意产业的发展实际，因此对于实践的
指导意义更为 明显。第三，创新性地引入政策机理的研究，
从而对不同方式政策的有效性进行比较分析，有利于深入对
文化创意产业政策的研究，提出具有更加实践性和可操作性
的政策建议。
在研究 的几个创新点中，对于文化创意产业不同发展阶
段政策的比较、对于政策机理的研究等内容，国内外尚无 成
熟的观点，尤其是针对我国实际的研究更为缺乏。其次，文
化创意产业是一个新兴产业，行业 划分和统计标准各有不
同，许多现象和问题有待进一步的考察、梳理和探究，因此
造成数据收集 的困难，对研究分析形成不利影响。

第三，对于政策未来发展趋势的预测存在困难 。由于政
策对于产业发展有着巨大影响，对政策的分析预测必须客
观、可靠、有理有据。由于基 础条件和资料的不足，对未来
趋势的分析就会显得困难。
通过对国内外不同制度之间文化 创意产业发展中的政
府职能转变与产业政策发展的比较，文化创意产业和其他产
业政策的比较， 文化创意产业不同发展阶段政策的比较，结
合我国文化创意产业和政策支持体系的发展现状，通过政策< br>机理的分析和对未来政策发展趋势的预测分析，提出符合我
国实际的文化创意产业政策，以期对我 国文化创意发展起到
较好的启发作用。而且，进一步的研究需要集中在以下内容：
（1） 不同政府职能与政策取向之间的关系；（2）不同
阶段有何不同取向，主要的影响因素有哪些；（3）以 何种
政策及方式符合规律地有效推动产业发展；（4）政策规模
与产业发展水平之间的匹配关系 ；（5）如何适时调整政策，
调整的时机、方式以及选择因素等；（6）政府职能转变如
何有效 影响机构改革和管理机制改革；（7）如何评价政策
效能；（8）如何建立与政策相适应的执行机制。