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“不历州县不拟台省”选官原则在唐代的实施

“不历州县不拟台省 ”是唐代选官制度中的一个重要
原则，它的提出为解决唐代地方官素质低下、促进内外官流
动及 进一步提高中央官决策能力提供了制度上的保障，尤其
是当内外官流动滞碍导致官僚群体升迁机会不平等 ，进而破
坏了官僚帝国体制中选官制度所要求的公平原则的时候，这
一制度的提出和落实就显得 格外重要。但是在唐代的不同时
期，这个原则推行的着重点与实施程度是不一样的。由于它
的实 施对解决官僚群体流动不畅有着重要的推动作用，并为
此后宋代复合型官僚士大夫的形成奠定了基础，因 而探究其
发展变迁过程是考察唐宋间官僚形态变化的重要步骤。

[关键词]州县；台省；唐代；选官原则；内外官流动
[中图分类号]Ｄ691．42[文献标 识码]Ａ[文章编号]1004
－518Ｘ（2006）11－0093－05
王湛(1981―)，女，江西南昌人，中国国家博物馆助理
馆员。(北京100006)

选官制度的变革是政治形态变迁的重要标志，这一特点
在中国古代表现得十分突出。从中国 帝制时代选官制度发展
的总体进程看，唐代选官制度中出现了许多承前启后的变革

因素，其中对后世影响最大的，一是通过考试选拔官员，这
一办法贯穿于选官制度的重要环节――科举 与铨选之中；二
是在官员的迁转与国家重要官员的选拔过程中对地方工作
经验的强调。这两点是 官僚政治制度及其运行机制进一步完
善的前提[1]。“不历州县不拟台省”[2]这一选官原则的提出
与施行即与后者密切相关。这一原则的实施和逐步落实，促
进了内外官员的流动，提高和完善了 中央决策阶层的行政素
质，为宋代综合型官僚士大夫的形成奠定了基础。探寻这一
原则的形成及 逐步确立的过程，及其在不同时期的不同侧重
点，对于研究唐宋间官僚形态的转变具有重要意义。

一、唐代“不历州县不拟台省”选官原则的提出

开元三年，左拾遗张九龄上书提出了一个制度性的建议，
即《新唐书?选举志》里概括的“凡官，不历州 县不拟台省”。
这个建议的提出有其历史根源并且在唐朝经历了一个发展
变化的过程。
唐朝政权建立之后，随着中央集权的加强，内外官流动
滞碍的问题在贞观中期逐渐突显。一 开始主要表现为重内官
而轻视地方官的选任。关于重内轻外的问题，前人学者多有
研究，本文不 再赘述。从贞观至武则天时期，陆续有朝官提
出重内轻外导致地方治理不善等种种问题，统治者也先后采

取措施试图改善这一局面，但是都未能从根本上解决，主要
原因在于当政者还没 有认识到这是由于内外官流动滞碍所
造成的。官员流动不畅导致官僚群体升迁机会不平等，进而
破坏官僚帝国体制中选官制度所要求的公平原则，形成恶性
循环。
直到中宗景龙二年（ 708），情况有了进展。兵部尚书韦
嗣立的上疏是唐前期试图提高地方官地位的一个总结，他指
出，“京官有犯罪声望下者，方遣牧州；吏部选入，暮年无
手笔者，方拟县令。”长此以往，必将不利 于社会治安。他
提出的解决方案是，“自今已后，应有迁除诸曹侍郎、两省
两台及五品已上清资 望官，先于刺史内取。刺史无人，然后
余官中求。其御史员外郎等诸清要六品已上官，先于县令中
取。”。[3]韦嗣立的办法是希望通过给予刺史县令优先提拔的
资格来促使有才能的人去任地方官， 当年十月十六日的敕书
响应了他的号召：“内外之职，出入须均，更递往来，始闻
政治。京官中 有才干堪治人者，量与外官；外官中有清慎著
称者，量与京职”。[4]这道敕书就给了出任地方官的人 回中
央任职的机会，有利于促进内外官的流动。这就是“不历州
县不拟台省”这一政策的最初来 源表述。但是一个规定要作
为一项制度加以固定和贯彻实施，需要经过长期的实践和逐
步落实。 从当时的情况看，这些办法收效甚微，究其原因，
一则力度不大，规定尚未制度化，二则没有建立起切实 可行

的内外官流动机制。于是，此后的张九龄提出了“凡官，不
历州县不拟台省 ”的建议。
张九龄的建议依然是从解决地方官选任困难和素质低
下的角度切入的，这是 唐初以来的惯常思路。但是张九龄也
有两个认识上的突破，一是在寻找原因的时候，指出问题的
关键是官员升迁机会的不公平，而不仅是朝廷在内外官任命
方面的重轻偏斜。他认为，“今朝廷卿士，入 而不出，于其
私情，遂自得计。何则？京华之地，衣冠所聚，子弟之间，
身名所出，从容附会， 不劳而成，一出外藩，有异于此。”
也就是说聚集中央的人更易于升迁，而一旦出任外官情况就
很难说了。二是在寻找解决方案的时候，提出履官地方应是
升任某些清要中央官的必需资历：“正宜悬以 科条，定其资
历：凡不历都督刺史，有高第者，不得入为侍郎列卿；不历
县令?熏有善政者，亦 不得入为台郎、给、舍、郎；虽远处
都督刺史，至于县令，以久差降，以为出入；亦不得十年频
在京职，又不得十年尽任外官。”。[5]说明张九龄已经认识到，
只要升迁机会不平等，对地方官选任 再重视也解决不了问题。
而要做到机会平等，就不仅要在地方官任命的时候加以重视，
更重要的 是在任命之后的迁转过程中给与相应的照顾，为地
方官升迁到朝廷要职提供制度上的保证。
这一切中时弊的建议，很快得到了玄宗的采纳。据《曲
江集》记载，张九龄上书于开元三年五月二十日。 六月就有

诏规定，“京官不曾任州县官者不得拟为台省官”。[6]又有六
月戊 午敕曰：“刺史宜兼于京官中简择历任有善政者补置”。
[7]按照张九龄的说法，就是“悬以科条，定 其资历”，这就
将内外官的流动纳入到硬性的制度规定之中，而不再是弹性
的政策导向。
由此可以看出，“不历州县不拟台省”最初是为了解决
地方官素质不高及选任困难的问题， 然而随着中央集权程度
的逐步深化，中央直接面对地方机构的增多，以及官吏选拔
和考核权的集 中，中央需要处理的地方政务大大增加，而此
时的中央官大多是科举出身的文士，他们处理地方政务的经
验和能力有限，因此在选官过程中，地方工作经验越来越受
到重视。唐中期以后，“不历州县不 拟台省”的原则转而成
为强调中央官行政历练、解决中央官素质缺失问题的重要规
定，[8]为 了落实这个规定，就必须从各环节上促进官员的流
动，保证他们具有相应的地方历练。

二、“不历州县不拟台省”选官原则在制度上的逐步落
实

以上论述了唐代选官制度中有关中央清要官的选任必
须具有地方历练这样一个原则提出的背景，在实际操 作中，
不可能一蹴而就，而是经历了一个细化和不断调整的过程。

在唐中后期的 选官实践中，这个原则发生了两个方面的显著
变化。其一，作为升任台省官资历的州县官的概念扩展了，
从最初所指的刺史县令，发展为包括州府上佐和录事参军在
内的一系列职位。其二，不同时期， 这一原则实施的着[点不
同，与之相应的要求有地方历练的职位也是在不断变化的。
经过调整， “不历州县不拟台省”的选官原则更加具有了可
操作性。
1．州县官概念的扩展与地位的提升
在张九龄的上书中，所提到的中央官职比较具体，主要指“侍郎、列卿、台郎、给、舍”这些清要职位，都督刺史
与侍郎、列卿对应，县令与台郎、给、舍 对应。《册府元龟》
载开元三年六月诏所云“京官不曾任州县官者不得拟为台省
官”中台省官与 州县官的含义应与张九龄上书中所言相同，
其范围是这些机构的长官。而《新唐书?选举志》的概括，< br>实际上更加强调州县“历练”，即在地方行政中任实际要职
而不是只拥有一个长官的头衔，因此， 它具有更广泛的意义。
开元八年（720）有敕文曰：“自今已后，诸司清望官
阙，… …其台郎已下除改，亦于上佐、县令中通取。[9]俾中
外迭用，贤良靡遗”，将上佐也纳入到同等机会 中来；随后
在代宗广德二年（764），又增加了录事参军一职：“并所选
御史亦宜于录事参军 、县令中简择，仍须资历稍深者。[10]
其有官非累历，才行特堪任用者，自布衣已下任所在闻荐，< /p>

委中书门下尚书省考试堪任者不在此限”。
这些政策说明，作为升 任台郎、给、舍等台省官资
历的不仅是县令，还包括州府上佐和录事参军。将这两个职
位纳入到 “州县”的概念之中，是政策上的一个细化，可以
看成是对“不历州县不拟台省”的补充，执行起来就更 加具
有可操作性。代宗以后，上佐、录事参军、判司丞这些非长
官的州县职位，就常常与刺史县 令相提并论，并参与到“州
县――台省”的迁转序列中来，官员流动范围也随之扩大了。
2．地方官与台省官迁转对应关系的进一步明确
然而随着形势的变化，唐中期尤其天宝以后提出 任职州
县的要求，就是重视吏治的执政者强调中央官要有基层工作
经验了。就在李林甫当政的天 宝九载（750）三月，玄宗颁
布了如下敕文：
天宝九载（750）三月十二日敕：“ 亲民之官，莫过于县
令。比来选司取人，必限书判。且文学政事，本是异科，求
备一人，百中无 一。况古来良宰，岂必文人！自今已后，郎
官御史，先于县令中三考已上有政绩者取。仍永为常式例程” 。
[11]
三月十三日敕：“吏部取人，必限书判，且文学政事，
本自异科， 求备一人，百中无一。况古来良宰，岂必文人！
又限循资，尤难奖擢。自今以后，简县令，但才堪政理， 方
圆取人，不得限以书判，及循资格注拟。诸畿望紧上中，每

等为一甲，委中书 门下察问，选择堪者，然后奏授。大理评
事，其朝要子弟中有未历望畿县，便授此官。既不守文，又未经事，自今以后，有此色及朝要至亲，并不得注拟”。[12]
这两道敕书的颁布只一日 之差，文字亦颇多相近之处，
但强调的内容有所不同，是否同一敕书的不同节文，一时殊
难判定 。后者的记载尤其值得重视。首先，强调县令的选任
要注重理政能力，不得限以文学，这显然是吏治派的 选官理
念。其次，规定县令的选授可以不受“循资格”的限制，而
由中书门下直接奏授，这就给 予其不次升迁的可能，而这种
待遇以前只有员外郎、御史等供奉官才能够获得。[13]第三，
对大理评事的人选提出地方历练的要求，又与此前要求郎官
御史先于县令中选择的方向是一致的。无论是 郎官御史，还
是大理评事，都是科举出身的文人看重的要职，强调其先任
县令，自然是为了加强 其地方历练。同时，也为地方官升任
朝官开辟了道路。
3．要求具备地方行政经验的职位由台省清要官扩大到
刺史和京畿县令
玄肃之际对台省 官的地方历练的要求，到宪宗时候又有
所发展提出了对刺史和京畿县令的地方历练要求。元和二年
（807）正月规定：“台省官及刺史、赤令有阙，先于县令中
拣择”。[14] 为了保证这些职位 上的合适人选，在强调地方
历练的能力之外，还要保障任职的公平，所以，穆宗时严格

< br>限制权要子弟担任京畿州县官。长庆二年（8２2）九月诏，
“要官密戚，并不许任京兆判司、畿 令、两赤县丞、簿、尉
等。缘人不遵行，更资提举，自今已后，切宜禁断”[15]同
年十月， 中书门下又奏：“自今已后，应宰臣及左右仆射、
御史大夫、中丞、给事、舍人、左右丞、诸司尚书侍郎 、度
支盐铁使在京城者并诸王、驸马，其周以上亲并女婿、亲外
甥，请准广德二年三月十一日及 贞元二年二月十三日敕，不
得任京兆府判司、次赤及畿令、长安、万年丞簿尉。其余一
切，并不 在此限。……诏付所司永为例程”。[16]由此也可看
出，“京兆府判司”等职在当时已是迁转为中央 清要官的重
要跳板，如果其完全由权要子弟垄断，则无疑会破坏升迁机
会的公平性，从而阻碍内 外官之间的流动。
4． 通过对进士出身者到地方任职的规定，从源头上解
决中高级官员的地方历练问题
唐后期 在内外官流动问题上的认识已不仅停留在升迁
机会的公平性上，提高完善中高级官员综合素质的要求在不
断完善流动机制的过程中被提出。高级地方官如府尹、刺史、
京畿县令等与台省官流动问题得到 了改善，于是对地方工作
经验的强调逐渐转向进士出身者。其目的则是“不历州县不
拟台省”原 则需要深化，其指向也逐渐由解决升迁机会的公
平性转为了解决中高级官员尤其是其中科举出身者的素质
缺失以及由此带来的决策偏斜问题。到文宗、武宗时期，“不

历州县不拟台省” 原则更多地指向了他们，从获得出身后的
第一任官职开始就把他们引导到地方任职，并且还要限制他们直接进入使职系统，成为节度使、观察使和各种使职的僚
佐，要求他们必须担任州县理民之官。这 就不是针对升迁机
会的公平性问题了，而是强调地方历练和素质要求。武宗会
昌二年（842） 四月制，“准太和九年十二月十八日敕，进士
初合格，并令授诸州府参军及紧县尉，未经两考，不许奏职 ”。
[17]这就是说，所有的进士在获得出身后就必须直接进入州
县官系统，而且不能走使府 的快捷方式。进士出身者由于缺
乏地方历练而导致行政经验不足的问题由来已久，早在玄宗
时的 文学吏治之争中，吏治派当权者在选举时有意识地把文
学和政事加以分离，以吏干选拔人才，把进士科仅 仅看作是
一种选拔文学人才的科目，而没有把它视为出身的正途，因
此，便让进士科沿着文学之 科向前发展了，[18]这样就很可
能导致进士出身人缺乏实际的行政历练，所以对进士任职地
方的要求就一再被提出。在进士科稳定地成为高级官吏的主
要来源的时候，进士出身人任职州县实际上就 是未来的台省
官具有了真正的地方行政历练。
5．规定两省要职的地方资历，从文官迁转的最后环节
上加以保证
宣宗大中时，“不历 州县不拟台省”的原则进一步细化，
即明确规定没有担任过刺史、县令的谏议大夫、给事中、中