河北高考时间-云南大理学院

调查广州经济发展遇到的问题
鉴于这个调查范围和实际操作的复杂程度，本 人决定从广州经济发展过程中诸多的问题里选
取一个点，即城中村的问题，来作为调查研究的对象。
城中村的成因
一.从客观上来说，改革开放的20多年中，城市化的进程加速发展，导致我国 城市化进程的
快速发展的结果。
二.从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所 有制结构所造成的，这也是深
层次的制度原因。
城中村对广州经济发展的影响
在快 速推进城市化的过程中,城中村问题也日益凸显.在繁华的都市里,在鳞次栉比的高楼大
厦边,不时地兀 立着一个个布局凌乱、拥挤不堪的建筑群落,极大地影响了城市的外观,也影
响了城市管理.城中村里环 境脏乱、市政设施不配套、治安混乱,造成了诸多的社会隐患和城
市问题,构成了城市现代化发展的严重 障碍.
城中村改造的必要性
旧城区和“城中村”由于历史和管理体制等原因，规划管理无序 ，布局结构混乱，基础设施
缺失，环境卫生、消防安全、治安计生等问题突出，道路泥泞、污水横流、垃 圾成堆、供水
电力通讯杂乱等现象严重，极大地降低了居民的生活质量，影响了城市的整体面貌。旧城区
和“城中村”改造是改善人居环境、提升城市品味、推进城市化进程的必由之路，是建设文
明、 生态、和谐、宜居城市的重要保障，是以人为本、科学发展、构建和谐社会的强力举措，
是民心工程、德 政工程、千秋工程。
城中村改造遇到的问题
(一)城中村土地的产权障碍
根据我国现行法律，城市所有土地的产权归国家所有，而农村和城郊土地的产权归集
体所有，在城市化的 过程中，国家可以征用作为农民生产资料的农用地，但难以征用作为农
民生活资料的宅基地。城中村改造 的最根本障碍就在于这种二元土地制度。
(二)城中村土地流转举步维艰
在那些土地没有完全国有化的城中村，集体土地和宅基地的流转非常困难。随着农村
经济的不断发展，城 中村产业结构和农民就业结构发生变化，许多劳动力转移到非农产业，
随时会有失业的风险。集体土地负 担着经济与保障的双重职能，如果难以流转，大量的土地
资源，或利用率低下，或由于抛荒而浪费，同时 劳动力也得不到有效配置。
(三)集体土地所有权征用制度的缺陷
加快城市化进程遇到的首要问题是土地所有形式的改变，由此产生土地征用问题。在
我国，集体土地征用 制度存在诸如土地征用权滥用、征地补偿范围过窄、标准过低、征用程
序不严格不民主等一系列问题，这 无不与土地征用法律法规不完善和土地征用管理不当有
关。
(四)城中村改造中房屋拆迁补偿的法律盲点
城中村改造中最复杂、最关键的是集体 土地上房屋拆迁及相应补偿问题，目前还没有
一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大 法。拆迁是在城市规划区内还是
城市规划区外，其法律意义是不同的。比较棘手的问题是，城市规划区内 城中村的集体所有

土地上的房屋拆迁活动，是适用《拆迁条例》还 是适用《土管法》的规定存在争议。适用的
法律不同，补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。
(五)城中村违法建筑拆除的困境
违法建筑的原因很多， 但最关键的两个因素是产权不清和利益驱动。违法建筑往往处
于城中村内经济繁华的枢纽地带，投资少、 经济效益好，村民、投资者以及基层单位、公职
人员通过违法建筑牟取了经济利益，甚至形成了利益同盟 ，对制止违法建筑形成巨大的阻力。
另一方面，违法建筑的产权混乱，如果承认违法建筑的产权，则鼓励 了违法行为，引发新的
抢建风;不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对已经存在的违 法建筑难
以强制拆除，令改造无所适从。政府的这种两难境地也为违法建筑的迅速膨胀培养了土壤。。
三、城中村改造的拆迁补偿
拆迁补偿问题是城中村改造的核心问题，也是城中村改造 的难点之一。这一
问题涉及的内容甚多，包括补偿标准的确定、补偿资金的返还方式和使用管理、
被拆迁居民的安置等等。从以往的城中村改造实践来看，最令人头疼的问题有三：
1、违法建筑的处理问题
虽然城中村的违法建筑严重侵犯了城市的公共资源和公共利益，践踏了法律的 尊
严，但是，城中村违法建筑的形成，既是村民逐利性使然，政府也难辞管理失职
之咎。另一方 面，从拆迁的现实分析，违法建筑的拆除和补偿方式直接涉及村民
的切身利益，直接影响到城中村的改造 进度和成本，故不可小视。
所以，要对城中村的建筑进行拆迁改造，一定要首先辨明城中村现 有建筑的
合法性，建立一个公平合理的法律规定框架，合理合法地解决城中村中的违法建
筑，保 证公众利益和个体利益分配的相对公正。那种不分青红皂白地笼统谈现状
情况的拆赔比，不辩现状情况的 合法性如何的做法，既纵容违法者侵害公众利益，
也损害合法者的正当权益，还会造成村民对拆赔比的高 企，加大改造的成本。
2、补偿标准的确定
城中村改造的拆迁补偿标准， 在实际执行中主要存在两个问题，一是在同城
的不同区位拆迁补偿标准的差异是否科学；二是现行的拆迁 补偿标准如何为村民
所接受，也就是说，一个是补偿标准本身的确定问题，一个是补偿标准的推行问题。
3、补偿资金的使用管理
补偿资金的使用涉及两方面的问题，一是村民的 补偿资金如何使用和管理的问
题，一是村集体经济补偿资金的使用和管理问题。
应该 说，村民的补偿资金如何使用完全属于个人的事情，城中村管理部门不
宜多加干涉。但是，城中村改造完 成后，实现了“村民上楼”，村民的主要收入
来源——出租屋收入将大为缩减，考虑到村民今后的生存和 发展，对村民拆迁补
偿资金的使用进行合理的引导和善意的管理，是很有必要性的。例如，对于接收

部分或全部现金补偿的村民，村民所获补偿现金一部分以现金形式发放 给村民，
用于安置村民目前的生活，一部分交纳村民的教育培训费用(政府可以按比例补
助该笔 费用，以激励村民放弃实物补偿)，一部分以定期存款的形式发给村民，
用作培训后的创业基金。政府将 城中村的村民纳入培训教育计划，创建培训教育
基地，对村民实施就业技能培训及创业基础培训。
从城中村的拆迁看，村集体经济补偿资金的使用和管理问题直接涉及村民的
安置问题， 从长远看，直接关系着村民转换身份后的生存和发展问题，不仅仅是
个经济问题，而且是个政治问题。处 理不好，往往引起群体上访事件的发生，造
成社会的不稳定。当前，城中村改造中大多数城市采用了股份 制经济的形式——
成立股份有限责任公司或股份合作经济实体，具体掌管村集体经济补偿资金，每
年年末进行核算，在解决集体提留后拿出一部分利润给村民分红。由于村民分红
欲望的强烈性和持续性 ，往往造成股份制经济实体和村民代表大会之间的矛盾难
以协调，所以，如何建立一套村集体经济资产所 有、占有、使用和分配的运行体
制和机制，是解决这一问题的关键。
四、城中村的可持续发展
城中村改造完成后，村集体经济的发展，既可以解决原村民的再就业 问题、
社会保险的补缴问题，通过年终分红又可直接增加原村民的家庭收入，改善他们
的生活条 件。因此，村集体经济能否实现可持续发展，不仅关系着城中村改造成
果的巩固，而且是城中村改造最终 目标实现的强力保证，涉及整个城市的建设和
发展问题。
目前，城中村村集体经济的可持续发展主要涉及三个问题：
1、社会保险的建立
在城中村改造中，大多数城市解决村民社保问题的思路是“以土地换社保”，
即以政府法令的形式，严格 有关政策规定，强化土地征收过程中社保基金的征收
工作，实施在征用补偿费中提取建立社会保险基金的 办法，从中提取一定比例贴
补失地村民的养老和医疗保险，并建立集体统筹、个人存缴相结合的筹资机制 ，
将原村民纳入城市统一的社会福利保障体系，参与城市的医疗保险和养老保险，
享受城市居民 的最低生活保障。
但是，在进行城中村改造时政府主要考虑的是对原村民的安置问题，而对目
前租住在城中村里的外来务工人员，政府则很少考虑。改造后的城中村由于环境
改善，租金上涨 是必然趋势，这有可能导致一部分外来务工人员无力租住，加之
外来务工人员更无社保可享，劳动力的大 量流失现象就会出现，对城市的产业发
展产生不利的影响，此其一。其二是，村民能够享受到的社保水平 与村集体经济
的实力大小有着密切的联系，由于城中村集体经济的发展状况相差悬殊，如何解
决 村集体经济较弱的村民的社保水平，是令政府十分头痛的一个问题。
2、村民的再就业

从目前城中村的改造来看，很多城市都存在重视城中村的 景观改造而忽视人
的改造问题，改造后村民依旧过着以出租收入和集体分红为主的生活，没有实现
村民生存方式的根本转变，这是城市人力资源的极大浪费。因此，城中村改造中
应该加强对原村民的就 业意愿和就业能力的调查，建立专门平台，制定扶持办法，
通过创业补助、就业培训、公益性岗位推荐等 方式，帮助原村民进入城市劳动力
市场。比较普遍的做法有：
①重新将村民纳入教育培训计划，提高村民的就业技能和水平，为村民自主
创业提供智力与资金扶持。
②村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的
管理者，因 此有必要加强“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管
理的要求。
③重 新建立村民风险创业基金。村民风险创业基金必须采取市场化操作，即
基金按股份制企业方式运作，村民 取得风险创业基金的支持时必须提供抵押担
保，村民的创业计划应当得到村创业风险基金的评估与认可， 等等，以保证村创
业风险基金的正常运作。
④大力推进市政、社区就业。努力把社区 公共管理服务业岗位以及社区公益
性岗位作为解决就业困难群众的主攻方向和新的就业增长点。
3、集体经济的可持续发展
城中村改造后，集体经济的可持续发展问题主要 表现在：一是政府的积极引
导；二是政府的适度扶持；三是集体经济的运行机制问题。
城中村拆迁后，集体经济的资产都得到了合理的补偿，村委会有钱了，“怎
么花钱”的问题就出来了。特 别是原来集体经济发展很薄弱的城中村，选择什么
样的发展项目，建造什么样的厂和店，村委会和村民都 是心中无数，眼前无路。
因此，政府在产业发展上的引导者角色就显得十分重要。当然，政府的引导千万
不能演变成行政上的强制干预，最终还是要尊重村民的自愿选择。此其一。
其二，政 府的政策优惠是村集体经济发展必不可少的条件之一。事实上，目
前国内各个城市在改造城中村是都是这 样做的。以广州市为例，广州市制定的《关
于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》中 提出，城中村土地
经整理后，合法产权部分的村民住宅和集体物业复建安置剩余用地可按有关规定
发展集体经济项目，或通过公开出让和依据《广东省集体建设用地使用权流转管
理办法》进行转让。出 让或转让所得扣除税费后，可全额
用于“城中村”改造，包括用于村民及集体物
业的复建、城中 村红线范围内的城市基础设施建设和被征地村民补助等支出。同
时，集体经济组织可根据自身发展实际和 条件自主确定是否转制为股份制企业。
集体经济转制为股份制企业的，各级政府和各有关部门要给予大力 支持。原集体
经济组织所属资产需进行更名的，有关职能部门要简化手续，减免相关费用。居

委会及社会公共服务方面的开支，由各级政府承担。意见还强调，各级政府要 扶
持集体经济发展，对目前仍然承担社区市政配套设施建设、社会公共管理职能的
集体经济组织 ，可将其缴纳的房产税和土地使用税收入中属于市区留成部分由财
政将一定比例返还，以减轻其经济负担 。
其三，集体经济的运行机制问题。在城中村改造后，绝大多数集体经济的运
行采用 了股份制经济的运行机制，从运行的情况看，存在的主要问题是监督机制
的建立问题。村民怎样对集体经 济的运行进行监督，防止集体经济潜变为私营经
济或小集团利益的“收割机”，至关重要。


本人申明，本调查是自主查阅相关资料独立完成
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