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《草原法》讲解
洮南市
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一、草原的概念、作用和现状
谈起草原，常使人想起“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛
羊”的 动人景象。但是从科学上到底什么是草原呢？常常由于
人们的学科不同，各自有不同的认识。《草原法》 所称草原
是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡；
人工草地包括改良草地和 退耕还草地，不包括城镇草地。”这
就非常明确界定了草原的概念。
我国是草原资源大国，天 然草原近4亿公顷（60亿亩，
约为耕地的3倍），占国土总面积的41.7%。主要分布在内蒙
古、新疆、西藏、青海、四川和宁夏等省、自治区，草原总
面积仅次澳大利亚，居世界第二位；但人均 占有草原面积只
有0.33公顷，为世界平均水平的一半。
草原不仅仅是畜牧业的重要生产资 料，又是重要的自然
资源，是我国最大的绿色生态屏障，抵御沙漠的前哨阵地和
重要的水源涵养 地，黄河、长江等大江大河及其主要支流都
发源于草原区，上中游都流经草原区。我国西部地区草原面< br>积占绿色植被总面积的79%，西北地区已达到85%，青海、
西藏等省区都在90%以上。据科 学研究表明，草原一旦被破
坏，水土流失将大量增加。因此，加强西部生态建设的主体
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任务就是加强草原保护和建设。同时，西部大部分地区降水
量都比较少，中科院联合全国有关专家共同编 写的《中国西
部大开发生态环境建设对策建议书》中明确提出，在年降水
量350毫米以下的地 区只宜种草。因此，在西部干旱和半干
旱地区开展退耕还林还草工作时，退耕还草是科学和有效的
恢复植被的措施。
我国草原大都分布在边疆和少数民族地区，草原畜牧业
是广大牧民基本生 产方式和重要生活内容。草原生态保护和
建设工作，不仅关系到这些地区少数民族人民生产生活水平的改善和经济的发展，更直接关系到这些地区的民族团结和
社会稳定。
我们洮南市草原总 面积232万亩，其中可利用面积167
万亩。全市草原可分为四类九组十型。一是山地草原类；二是平原草甸草原类；三是低洼草甸类；四是沼泽草甸类。属
于典型农牧交错带地区，西北部为草山草 坡，中部为洮、蛟
两河冲积的平原草甸，南部多沙、碱化草原。但是从我市目
前草原现状上看， 全市现有草原总面积约为100万亩，剩余
130多万亩草原都已处于“已垦草原”状态之中，都已经改 变草
原用途了。而且草原“三化”呈逐年上增状态，我市草原已经
不再是“风吹草低见牛羊”时 代的草原，我市草原到了不得不
管理、整治的时候了。
二、《草原法》的产生和发展及新《草原法》颁布实施
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的战略意义
（一）《草原法》的产生和发展
《草原法》是调整有关草原的社会关系 的法律规范的总
称，即有关草原的法律制度。法律制度主要是和草原所有权
相联系的。草原的所 有权是一种土地所有权。在以游牧经济
为主的奴隶制社会里，草原是部落公有的，由部落首领或奴
隶主掌握着草原所有权。在以种植农业经济为主的奴隶社会
和封建社会里，草原成为可供统治者开垦的 荒地，演变为奴
隶主和地主阶级掌握所有权的井田、官田和私田。在资本主
义社会，草原和其他 土地一样都成了商品，资本家通过购买
或者租赁，就可以取得草原所有权或使用权，以经营牧场或
用于其他用途。
牧场经济的生产力水平，当然远远超过了游牧经济，也
超过了封建社会种植 为主的农业经济。这种新的生产力要求
废除封建社会土地所有权的束缚。因此，在资本主义商品经
济的发展过程中，草原和其他土地一样都变成了商品，可以
自由购买或租赁，通过货币这个一切权利中 的权利，牧场主
掌握了草原所有权和使用权，这就是资本主义社会草原所有
权的法律形式，它保 证了草原做为牧场经济需要的生产要素
的重新组合。
旧中国的草原所有权，保持着奴隶制和封 建制等几种社
会所具有的法律形式，大部分是王公贵族、寺院的领地，少
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部分为属于部落公有或牧主所有，牧民则承受着沉重的剥
削。
草原的法律制度，又不 限于所有权制度，还有关于开垦
草原与保护草原的法律规定。翻开中国的历史，几乎历朝历
代都 在垦荒种粮，从商鞅变法时鼓励垦荒，“殖谷即农”，到以
后的“屯田戌边”。明朝和清朝，为了和居住 草原的民族盟好，
曾采取过限制垦荒的措施。但到了清朝后期，则专门设制了
垦荒的机构，开始 时小规模的招民认垦，后来为了交付庚子
赔款，制定了大规模官办垦务的办法，滥垦了不少草原。长期居住在草原上的少数民族，有着朴素的保护草原的法律规
定。
随着时代的变迁，历史的 沿革，经济的发展，世界各国
的草原立法，已趋于更加完备。包括有关草原保护、管理和
利用， 草地建设和改良，林间草地的放牧管理，牧草种子经
营管理等方面的法律法令。
（二）新中国的草原法律制度——《草原法》
在新中国诞生前夕，1947年5月，我国四大 牧区之一的
内蒙古，成立了全国第一个少数民族的自治区，在牧区的民
主改革中废除了封建特权 ，实行了“自由放牧，增畜保畜”，“保
护牧场，禁止开垦”等一系列方针、政策，使自治区的草原牧< br>业获得了迅速的恢复发展。
但是，人民公社化使从事草原畜牧业生产的经济组织和
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牧民对作为基本生产资料的草原，长期处于责、权、利分离
的状态，造成了滥垦、滥牧、滥占等吃草原“ 大锅饭”的现象。
据1975年资料记载，当时全国草原的退化（包括沙化、碱
化）面积共计七 亿六千多万亩，占可利用草原面积的22.89%。
由于片面强调以粮为纲，忽视牧区、半农半牧区的特 点，盲
目开垦破坏草原，约有1亿多亩。
1978年底，党的十一届三中全会决定把全党工作 重点转
移到经济建设上来，以后在拨乱反正和调整国民经济方面进
行了大量工作。首先，在农村 进行了改革，实行了农业生产
承包责任制，接着在草原牧区也实行了承包责任制，解决吃
草原“ 大锅饭”的问题和进行相应的改革。我国草原法的起草
工作从这一年便开始了。
1982年我 国公布了新宪法，第一次明确了我国草原在自
然资源中的地位。1984年10月中共中央公布了关于经 济体
制改革的决定，指出了我国经济“是公有制的基础上的有计划
的商品经济”。经济体制的改 革和国民经济的发展，使越来越
多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来。经
过全 国草原工作者7年的努力工作，1985年通过的《中华人
民共和国草原法》，就是在上述背景下诞生了 。这是我国第
一部具有中国特色的专门的《草原法》。
在《草原法》颁布施行的前后，全国有 十一个省、自治
区制定颁布了本地草原管理条例或《草原法》实施细则。农
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业部也制定了相应的规章、办法和规定，从此我国草原工作
走上了法制管理的轨道。
我国第一部《草原法》的实施，对依法加强草原的保护、
建设和管理利用，保护和改善生态环境，发挥了 积极的作用。
但是，由于多年来我国社会经济发生了很大变化，原《草原
法》二十三条规定已经 明显不能适应和满足我国草原保护、
建设和管理的需要。
2002年8月23日—29日，第 九届全国人民代表大会常
务委员会第二十九次会议对《草原法》（修订草案）进行了
第一次审议 和讨论。共有三十位委员对修改草案提出了意
见。而后，全国人大组织工作组，又赴有关省、自治区进行
调研和征求意见，对《草原法》（修订草案）进行充实和补
充，修改后的《草原法》，由中华人 民共和国第九届全国人
民代表大会常务委员会第三十一次会议于2002年12月28
日修订通 过。江泽民主席发布了第八十二号中华人民共和国
主席令，将修订后的《中华人民共和国草原法》公布， 自2003
年3月1日起施行。
（三）新修订的《草原法》颁布实施的重要意义
这 次新修订的《草原法》，认真总结了17年来的实践经
验，进一步健全和完善草原规划、保护、建设和管 理利用等
方面的法律制度，特别是法律承包、基本草原保护和草畜平
衡制度的建立，适应了新形 势下草原生态建设和畜牧业发展
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的需要，更有利于调动农牧民保护和管理利用草原 的积极
性，实现了草原永续利用和畜牧业可持续发展的目的。
新修订的《草原法》是草原管理 的基本法律，是广大从
事草原规划、保护、建设、利用和管理活动人员的行为规范，
是各级政府 及各级草原行政主管部门和草原监理机构进行
草原监督管理的法律依据，是打击草原违法行为的法律武< br>器。新修订的《草原法》对草原的规划、保护、建设、利用
和管理作出了更明确的规定，从而为改 善草原生态环境，维
护生物多样性，发展现代化草原畜牧业提供了可靠的法律保
证。新《草原法 》的出台，必将对加快草原地区经济发展，
提高广大农民的生活水平，促进草原地区经济繁荣和社会进< br>步具有十分重要的战略意义。
三、《草原法》的主要内容及解决的问题
新修订的《草 原法》共有九章75条，其中第一章为总
则，第二章草原权属，第三章规划，第四章建设，第五章利用，第六章保护，第七章监督检查，第八章法律责任，第九
章附则。与原《草原法》相比，新修订的 《草原法》章节结
构更加清晰、合理，内容上更加充实、全面，各项规定也更
加明确、具体，增 强了可操作性。概括起来，新《草原法》
主要在以下六方面进行了修改、补充和完善：
（一）关于草原权属
草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有除外。国
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家所有的草原由国务院代表国家行使所有权。任何单位或个
人不得侵占、买卖或者以其他形式（包括抵押 、抵债、倒卖
等）非法转让草原。如果违反此规定，买卖或者以其他形式
非法转让草原，构成犯 罪的依法追究刑事责任；尚不够刑事
处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责
令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以
下的罚款。象这们违法案件逐年增多。200 3年安定镇友谊村
为了偿还本村刘凤双的债务，经市人民法院调解的情况下，
将本村四社东侧1 0公顷退耕还草地以抵债方式按机动地形
式承包给刘凤双，抵偿刘凤双108000.00元债务。我们 立案
查处后立即终止了友谊村非法转让草原的行为，没收友谊村
的违法所得108000.00 元并处三倍罚款，并且市政府收回了
该村这10公顷草原使用权。
“国家所有的草原，可以依 法确定给全民所有制单位、集
体经济组织等使用。使用草原的单位，应当履行保护、建设
和合理 利用草原的义务。”我市草原使用权除被市政府依法收
回三块草原使用权以外，全部归各行政村所使用。 “依法确定
给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草
原，由县级以上人民政府登 记核发使用权证，确认草原使用
权。”我们2002年开始至如今已对部分草场核发了草原使用
权证，目前我们正在进行草原普查，普查完毕将要对所有草
原核发草原使用权证书。
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（二）关于草原的承包经营与承包经营权的转让
我国80年代实行草原承包以来的实践证明， 实行草原
家庭承包经营，将人、畜、草基本生产要素统一于家庭经营
之中，有利于调动广大牧民 保护和建设草原的积极性。为了
进一步稳定党在牧区的政策、完善草原家庭承包制，保证草
原承 包经营权的稳定，减少草原承包纠纷，规范草原承包工
作，新《草原法》对草原承包的主体、承包经营期 内进行调
整的原则和条件、承包合同的主要内容、承包双方的权力和
义务等内容作出了明确规定 。同时，为了规范对草原承包经
营权流转的管理，新《草原法》还明确规定了草原承包经营
权转 让的原则、转让的条件等内容。
（三）、关于草原建设
长期以来，对草原重利用、轻建设的 问题比较突出，对
草原只求索取，忽视建设的现象十分普遍。尽管近几年国家
对草原建设的投入 不断增加，草原建设速度不断加快，但由
于我国草原面积大，历史欠帐多，投入仍明显不足，草原建设速度仍然赶不上草原退化的速度。因此，新《草原法》对
草原建设作了四个方面的规定：一是规定 了县级以上各级人
民政府应当增加对草原建设的投入，并按照谁建设、谁使用、
谁受益的原则， 鼓励单位和个人投资建设草原；二是规定了
县级以上地方各级人民政府在支持草原水利设施建设、改善< br>人畜用水条件、加强草种基地建设、做好防火准备工作、安
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排草原改良、人工种草和草种生产资金等方面的职责；三是
规定国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原 改良和饲草饲
料基地建设，县级以上地方各级人民政府支持、鼓励和引导
农牧民开展草原围栏、 饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居
点等生产生活设施的建设；四是规定地方各级人民政府应当
对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原组织专项
治理，并规定大规模的草原综合治理列入国家 国土整治计
划。
（四）、关于草原利用
目前，我国草原利用中普遍存在着利用方式 不合理、超
载过牧严重、草原利用失衡等问题。同时，非牧业建设征占
用草原的审批也存在着管 理不规范、不严格的问题，征占用
草原逐渐增多。为了使草原得到合理的利用，新《草原法》
规 定，草原承包经营者应当合理利用草原，采取措施保持草
畜平衡；实行划区轮牧，均衡利用草原；提倡牲 畜舍饲圈养，
减轻天然草原的压力；割草场和野生草种基地实行轮割轮
采。为了规范非牧业建设 征占用草原和临时占用草原的管
理，新《草原法》规定了建设征占用草原、在草原上修建直
接为 草原保护和畜牧业生产服务的工程设施及临时占用草
原的必需经县级以上人民政府草原行政主管部门批准 的审
核和审批程序，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，都按
非法使用草原论处，由县级以上 人民政府草原行政主管部门
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依据职权责令退还非法使用的草原，限期拆除在非 法使用草
原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被
非法使用前三年平均产值六 倍以上十二倍以下的罚款。
（五）、关于草原保护
针对目前我国草原生态环境不断恶化的问 题，新《草原
法》强化了对草原的保护，规定了基本草原保护制度、草畜
平衡制度、禁止开垦草 原制度、禁牧和休牧制度等草原保护
制度。特别是在禁止开垦草原制度中，加大了处罚力度，其
第六十六条规定“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事
责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民 政府草原行政主
管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非
法财物和违法所得， 并处违法所得一倍以上五倍以下的罚
款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有
者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”同时，禁止
在生态恶化或者生态脆弱的草原上采挖野生 植物，在草原上
采土、采砂、采石等作业活动的管理，在草原上种植牧草或
者饲料作物的监督管 理，在草原上开展经营性旅游活动的管
理，都作出了明确的规定。此外，为加强草原防火和草原有
害生物的防治工作，新《草原法》还明确规定，地方各级人
民政府应当切实做好草原火灾的防扑工作和 草原鼠、虫病害
及毒害草防治的组织管理工作。
（六）关于监督检查和法律责任
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目前，乱采滥挖草原野生植物、非法开垦草原以及其他
各种破坏草原的违法行为时有发生，不仅对草原生 态造成恶
劣影响，而且直接影响到草原畜牧业的健康发展和牧民的切
身利益。而原《草原法》对 法律责任规定得比较原则，对各
种破坏草原的违法行为处罚的力度不够，缺乏可操作性。针
对这 一问题，新《草原法》在监督检查和法律责任方面作了
较大的补充和完善，明确规定县级以上畜牧业行政 主管部门
应当加强执法队伍建设和监督检查人员的培训与考核工作，
并对监督检查工作做了规范 。同时，对各种应当给予处罚的
违法行为，作出了明确的处罚规定，增加了处罚的种类，加
大了 处罚力度，并注意了与刑法的衔接。
四、草原保护建设和实施草原法中存在的主要问题
（一）退化草原已成为沙尘暴、水土流失的主要根源
目前，我国90%的天然草原不同程度地 退化，其中严重
退化草原近1.8亿公顷。自20世纪50年代以来，我国累计
开垦了1930 万公顷草原，其中有一半已经撂荒成为沙地。
据全国农业区划办公室遥感调查，1986—1996年1 0年间，
黑龙江、内蒙古、新疆、甘肃四省区的35个县开垦了174
万公顷草原，其中近一半 被撂荒沙化。由于开垦撂荒，草原
退化、沙化，植被覆盖度降低，裸露地表增加，致使沙尘暴、
扬沙与浮尘天气频繁发生，已成为我国最严重的生态问题之
一。例如2000年13次袭击北京的沙尘暴 和扬尘天气，其沙
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源大都来自蒙古中部干旱荒漠草原区和河北坝上的半干旱
草原区。同时，由于草原植被覆盖度下 降，蒸发量增加，草
原涵水功能减弱，致使水土流失加剧。据监测，1999年西部
草原水土流 失面积已达1230万公顷，来自草原的泥沙已占
长江宜昌站泥沙量的35%。
（二）由于人口增加，生产方式落后，草原超载和过度
利用日益严重，自然灾害频繁发生 自20世纪50年代以来，牧区人口成倍增长，使北方干
旱草原地区人口密度达到11.2人平方公 里，是国际公认的
干旱草原区生态容量的2.24倍。受人口急剧膨胀的影响，加
之草原牧区生 产方式落后，草原牲畜数量急增。从50年代
初至80年代末，内蒙古牲畜增长2.6倍，新疆增长1. 84倍，
青海增长1.56倍，甘肃增长1.72倍。草原长期超载过牧，
使草原得不到休养生 息，牧草生产力和覆盖度下降，土壤结
构遭到破坏，草原退化速度加快。目前，我国退化草原的面
积每年以200万公顷的速度扩张，天然草原面积每年减少约
65—70万公顷。草原质量不断下降， 20世纪90年代与20
世纪60年代初比较，北方天然草原产草量下降了30%—
50%，载 畜能力大大降低。近年来，受经济利益驱动，滥挖、
滥采、滥割（简称“三滥”）草原药用与经济植物， 在草原非法
采矿、淘金活动，使草原植被破坏雪上加霜，水土流失与冲
刷加剧，草原生态环境进 一步恶化，部分地区草原已经到了
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难以自我修复的程度。
我国草原牧区自 然灾害频繁，危害严重。据不完全统计，
建国以来，内蒙古、新疆、青海等省（区）的牧区共发生大、< br>中雪灾60多次，重大旱灾26次，每年受灾面积约500万公
顷以上，近40年来，因灾死亡牲 畜2亿（头）只以上，直
接经济损失高达200—300亿元。近几年来，我国西北部地
区每年 春季都发生沙尘暴，1993年5月，特大沙尘暴席卷西
北大部分地区，造成直接经济损失大约10亿元 左右。我国
北方和西部牧区草原鼠虫害十分严重，每年鼠虫害发生面积
都在2000万公顷以上 。防治面积仅占鼠虫害发生面积的
16%，青海高原鼠害严重的地方每公顷草原害鼠达1000—
2000只。草原虫害发生也日趋严重，以往很少甚至不发生蝗
灾的草原也遭到了蝗灾的袭击。近几年 ，北方草原持续干旱，
给牧区畜牧业造成了严重损失。据2001年内蒙古自治区调
查，由于草 原退化，加上连续几年的旱情，草原上大风和沙
尘暴肆虐，千里草原一片枯黄。地方财政困难，牧民多年 的
积蓄已经耗尽，许多牧民靠贷款维持生产、生活。“三无户”、“特
困户”和“返贫户”大量 增加。
（三）草原保护建设速度严重滞后
近年来，国家对草原生态环境建设投资有所增加， 但由
于草原面积大，历史欠账太多，投资严重不足。1978—1999
年，中央累计投资草原 建设资金仅21亿元，平均每年每亩
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不到2分钱。近几年，国家加大了对草原的投资力 度，2000
—2002年国家共投入中央财政债券资金20亿元，但平均每
年每亩也仅0.1 元钱。牧区大多处于边远贫困地区，经济落
后，地方财政和广大牧民南拿不出更多的钱来搞草原生态建< br>设，全国几十年累计保留人工种草和改良草原的面积仅占草
原总面积的3%。草原长期处于超负荷 的严重“透支”状态。草
原生态环境仍然是局部改善，总体恶化，远不足以抑制草原
急速的退化 的趋势，急需建立国家对草原生态环境建设的稳
定、有效的投入保障机制。
（四）现行草原法已经不能适应新形式下草原保护管理
的需要
现行草原法制定于19 85年，受当时认识和立法条件上
的限制，一共只有比较原则的23条规定，实践中出现的前
述 一些问题在现行草原法中都缺乏有针对性的法律规范，已
明显不能适应当前草原保护、管理和建设的需要 ，以及改革
和深化社会主义市场经济体制的发展要求。此外，现行草原
法规定的法律责任也比较 原则，对破坏草原等违法行为的处
罚力度不够。
（五）有法不依、执法不严的现象依然存在，草原行政
执法队伍建设需要加强
目前， 一些地方领导和群众法律意识淡薄，受利益驱使，
只顾短期利益，对草原资源和草原生态的重要性认识不 足，
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违法乱占、滥垦草原、超载放牧等现象仍很严重。草原监理
部门是国家保护、管理草原的主要力 量，承担制止乱开滥垦
草原、乱采滥挖草原野生植物，进行草畜平衡核定、草原承
包合同管理等 工作。然而，长期以来由于机构不健全、人员
不足、经费缺乏、手段落后，草原监督管理工作薄弱，各种
侵占和破坏草原的违法行为得不到有效遏制。草原管理人员
依法行政时遭围攻甚至致伤事件时有 发生。
五、发展草地畜牧业的重要意义
当前我国草业发展的形势是建国以来最好的时期，也 可
以说是我国历史上前所未有的最好时期。《全国生态环境建
设规划》的贯彻与实施、退耕还草 政策的不断完善与落实、
种植业结构调整与粮食作物、经济作物和饲料作物“三元结
构”的实施 等，都为草业生产发展开辟了广阔的天地。尤其是
我国加入WTO 以来，优质畜产品国内市场的大量增 加和出
口贸易的蓬勃发展，有力带动了对草业的需求。日本、韩国
和东南亚对草产品的大量进口 ，为我国草产业的发展提供了
得天独厚的良好机遇。
根据《吉林省生态省建设总体规划纲要》 ，要把西部“三
化”草原列入生态省建设重点，2001—2005年建设基本草场
和治理“三 化”草场各300万亩，退耕还林还草150万亩，2006
—2015年将有更大步伐。为适应市场经 济的发展，我省的草
业企业也发展很快，省畜禽总公司草业公司、农科院吉农草
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业、大安、宏日、绿源等草业企业都有较快的发展。
草业是一项新型的产业，国内起步较早的 北京顺义、昌
平、通州已形成了数万亩集中连片的苜蓿基地；河北沦州地
区的黄骅市正在实施小 麦、苜蓿和经济作物三三制的“三元结
构”；山东的无棣、东营已形成相当规模的苜蓿草产品出口基地，沈阳大丰草业公司，在法库、康平建立了的10万亩的
苜蓿基地，产品全部销往韩国，尚不能满 足要求。西北和华
北地区的许多省区，苜蓿种植面积正在不断扩大，草产品加
工向尝试和广度发 展。
我省草业的发展虽起步较晚，但具有较大的优势。生态
省建设规划的启动，把草业发展列 入各级政府的重要日程。
西部盐碱地治理投资达1.6亿元，治理面积近300万亩。中
部农区 种植业结构的调整和农业的可持续发展，种植苜蓿恢
复地力，已成为各级领导和广大群众的共识。国内外 市场对
草产品的大量需求，我省又具有对日、韩出口的地域优势。
特别是我省畜牧饲养业的蓬勃 发展，禁牧舍饲和打造精品牧
业，都需要草业做为坚强后盾。因此，我省草业具有广阔的
发展前 景。
但草业的发展是一项系统工程，不仅需要领导部门的大
力支持和组织协调，而且更需要周 密的计划调度、资金投入、
技术集成和市场营销多部门的协作，才能取得较理想的“三个
效益” ，所以草业的发展还任重道远。
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