国土资发〔2009〕27号：国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见
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国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若
干意见
国土资发„
2009
‟
27
号
各省、自治区、直辖市国土资源厅、国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和 国土资源
管理局，计划单列市国土资源行政主管部门、解放军土地管理局、新疆生产建设
兵团国土资源局、各派驻地方的国
家土地督察局、中国地质调查局及部其他直属单位，部
机关各司局：
中共中央、国务院《关于
2009
年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》
(<
/p>
中发
[2009]1
号
< br>)
明确了促进农
业稳定发展、农民持续增收的政策措施，
对建立严格的耕地保护制度、大力开展土地整治、明晰土地产权、规范集
体土地流转、加
强农村建设用地管理、推进节约集约用地等提出了具体要求。各级国土资源管理部门要把学习贯彻
落实中发
[2009]1
号文件作为当前重要任务，切
实抓紧抓好各项工作。现就围绕促进农业稳定发展农民持续增收、
推动城乡统筹发展目标
，做好国土资源管理工作提出以下意见：
一、切实保护耕地，为农业稳定发展奠定物质基础
(
一
)
严格政府耕地保护
目标考核和审计，
落实耕地保护责任。
各地要将
《全国土地利用总体规划纲要
(2006-2020
年
)
》
(
下称《
纲要》
)
确立的耕地保护目标和任务层层分解落实，作为政府耕
地保护责任目标考核的主要内容。国土
资源部已将省级政府目标考核结果，作为下达土地
利用年度计划和实施计划奖惩的重要依据。国土资源管理部门要
协同审计、
监察等部门，
尽快建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。
今年
3
月至
4
月份，
各省
(
区、<
/p>
市
)
国土资源管理部门要会同有关部门在
政府的领导下继续组织开展耕地保护目标履行情况的自查工作，国土资源部将
会同有关部
门组织抽查。
(
二
< br>)
稳定基本农田数量和质量，实行永久保护。
各地要结合
土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对
规划确定的基本农田落实到地块和农户
，采取特殊保护措施，实行永久保护。永久基本农田要设立统一保护标志，
建立公开查询
系统，接受社会监督。土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备
区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布
局，形成连
片的、高标准粮棉油生产基地。
< br>(
三
)
积极探索建立基本农田经
济补偿机制，
调动各方保地养地种粮的积极性。
国土资源部将及
时总结各地经验，
配合财政部门尽快开展基本农田保护补偿机制试点，研究和建立约束和
激励并行的基本农田保护新机制。各地要进
一步增加投入，提高基本农田的农业综合生产
能力；鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金，对农民和农村
集体管护、利用基本
农田给予补贴和奖励；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设；积极配合财政部门加
大对基本农田保护任务较重地区的财政转移支持力度。
二
、加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度
(
四
)
明
晰农村土地产权，依法确定集体土地所有权主体。
集体土地所有权登记要根据法律规定，
加快明确农民
集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。对村民小组所有
的土地，有条件的可将《集体土地所有
证》直接发放到村民小组农民集体；没有条件的可
采取“组有村管”的方式，在明确村民小组主体地位的前提下，
将《集体土地所有证》发
到村，由村委会代管。同时，对无权属纠纷、经济关系清晰的集体经济组织的土地也要给
予登记发证。
(
五
< br>)
按照急需优先原则，加快推进农村土地确权登记发证工作。
对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所
有权确权登记工作，并与土地承包经营
权流转做好登记发证衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土
地用途不改变
，农民土地承包权益不受损害。对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登
记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。对新农村建设和农村建
设用地整理
涉及宅基地调整的，要优先进行登记发证。综合改革试验区、城乡结合部要尽
快完成集体土地登记发证，适应先行
先试的改革要求。对于没有纠纷的集体土地所有权登
记发证工作，要与第二次全国土地调查同步完成。
-1-
(
六
)
依据土地确权登记成果，保障农村集体土地在征收和流转中
的权益。
征收集体所有土地办理征地手续时，
必须依据集体土地
所有权确权登记资料和证书，对农民进行补偿。集体土地使用权有偿使用和流转，必须做到产权
< br>明晰，界址清楚，没有纠纷，保障土地流转和交易安全。没有经过土地确权登记发证，所有权主体不清或使 用者不
明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易，以保障集体土地
各方的经济权益。
三、积极开展土地整治，促进新农村建设和城乡统筹发展
(
七
)
搭建促进城
乡统筹发展的平台，整合各类土地整治活动和资金。
各地要结合新农村建设和城乡统筹发
展的
总体部署，
依据土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划
，
以土地整理复垦开发项目为基础搭建土地整治
(
即土地
整理复垦开发，下同
)
平台，运用土地整理复垦开发资金，配合各级政府引导、聚合各类资金，共同投入项目区集中
< br>使用。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，对田、水、路、林、村实施 整治。
各地要以土地整治为载体，整合协调农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦以及
未利用地开发等各类活动，发挥
土地整治的整体效益，有效增加耕地面积，改善农村生产
生活条件和村容村貌，推动新农村建设和城乡统筹发展。
(<
/p>
八
)
创建衔接运行初刷和激励机制，加大
对土地整治的支持力度。
各地要完善各类土地整治工作的衔接运行机
制和激励机制，充分调动政府和各方投入土地整治工作的积极性。土地整治区内涉及农用地整理的，安排土地 整理
专项资金给予支撑；涉及建设用地整理的，优先安排城乡用地增减挂钩周转指标给予
配套。各省
(
区、市
)
国土资源
管理部门要统筹使用中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使
用费等土地整理复垦开发专项资金，全面支
撑和推动土地整治。
农村建设用地和宅基地整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，必须
符合土地利用总体规
划，纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设。用于
其他建设的，依法办理用地手续，缴纳有关税
费，所得收入严格用于整理区内改善农村生
产生活条件的基础设施建设，反哺乡村，促进城乡统筹发展。
(
九
)
实施重大工程和“万村整治”示
范工程，发挥土地整治示范作用。
大力推进《纲要》所确定的七大工程建
设，保证补充耕地任务的完成。今年，国土资源部还将在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，示
范工程以
村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总
要求，开展土地整治活动，实行“全
域规划、全域设计、全域整治”
，促进城乡统筹发展。国土资源部重点抓好
1000
个国家
级示范点，各省
(
区、市
)
开
展
9000
个省级整治
示范工程建设，形成国家、省两级土地整治示范工程体系。国土资源部和各省
(
区、市
)
国土资
源管
理部门要明确目标任务，按照项目管理的要求，协调配合提出项目名单，搞好项目论证，落实资金安排，共同
推动示范工程建设。
四、规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场
(
十
)
明确土
地市场准入条件，
规范集体建设用地使用权流转。
各地要按照十
七届三中全会
《决定》
的总体要求，
深
化集体建设用地使用制度改革。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合<
/p>
土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等
多种方式有偿使用和流
转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经
验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地
进入市场。
<
/p>
近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法，对集体建设用地有偿使
用的原则、范围、
操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划，研究切实可
行的配套措施，确保工作规范、有序。
(
十一
)
完善土地资源配臵机制，构建城乡统一建设用地市场
。
各地要按照公开、公平、公正的市场原则，健全
完善市场配臵
集体建设用地的价格形成机制。充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进
集体建设用地进场交易，规范流转。在各地城乡统一土地市场中，要积极主动增设各类土地交易场所，
协调有关部
门，鼓励林地和土地承包经营权在统一的市场中交易，减少土地权属纠纷，提
高交易安全。要积极培育集体土地流
转的市场中介组织，完善服务功能，降低交易风险。
(
十二
)<
/p>
制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。
各地在集体建
设用地出让转让等流转活动中，要按
-2-